I SA/Kr 1429/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1429/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Tokarnia z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXIII/131/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik Nr 1 do uchwały stanowiący wzór Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie zawartego w rubryce zatytułowanej "Oświadczenie i podpis osoby składającej deklarację", oświadczenia o treści "Świadomy odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, który za składanie fałszywych zeznań przewiduje karę pozbawienia wolności do lat trzech, oświadczam, iż wskazane dane w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiadają rzeczywistości" - Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Tokarnia Nr XXIII/131/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zawierającej oświadczenie osoby składającej deklarację złożone pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z przepisów kodeksu karnego. Strona skarżąca zakwestionowała zawarte w rubryce zatytułowanej "Oświadczenie i podpis osoby składającej deklarację" załącznika Nr 1 do uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oświadczenie składającego deklarację o treści "Świadomy odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, który za składanie fałszywych zeznań przewiduje karę pozbawienia wolności do lat trzech, oświadczam, iż wskazane dane w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiadają rzeczywistości". W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zapis w załączniku Nr 1 do uchwały zawiera istotną wadę, wynikającą z przekroczenia delegacji ustawowej, która winna być wyeliminowana. Prokurator podniósł, że przepisy na podstawie których podjęto zaskarżoną uchwałę nie mogą stanowić podstawy do zawarcia w treści załącznika do uchwały przywołanego wyżej oświadczenia. W dalszej kolejności Prokurator zauważył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczył, że jednostka samorządu terytorialnego winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa. Powyższą zasadę wyraża norma konstytucyjna "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" zawarta w art. 7 Konstytucji RP, a także norma określona w art. 2 Konstytucji wedle której Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Tymczasem podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy, które nie dają kompetencji Radzie Gminy Tokarnia do zawarcia w formularzu pouczenia o odpowiedzialności karnej składającego deklarację za oświadczenie przez niego nieprawdy. Co więcej, Prokurator zauważył, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby Radzie Gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna, upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Skoro jednak taka ogólna norma nie istnieje w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowią podstawy do zawarcia w deklaracji rygoru odpowiedzialności karnej, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały. Na końcu Prokurator zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż skarga na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Tokarnia, będącą aktem prawa miejscowego, została złożona w 2015 r. - brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie bowiem z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.), który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48 poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tokarnia zarzuty skargi uznał za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powołanej dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Stosownie do art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu) rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Stosownie do art. 6n ust. 2 rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej także zamieszczenie w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowiącym wzór deklaracji, oświadczenia osoby składającej deklarację o treści "Świadomy odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, który za składanie fałszywych zeznań przewiduje karę pozbawienia wolności do lat trzech, oświadczam, iż wskazane dane w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiadają rzeczywistości". Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Na marginesie należy zauważyć, iż podstawy prawnej dla wprowadzenia takiej klauzuli w odniesieniu do odpowiedzialności karnej brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233 § 1 Kodeksu karnego. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wyraźnie wynika to z art. 233 § 6 Kodeksu karnego, stosownie do którego przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze, że brak było podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy oświadczenia o treści zakwestionowanej w skardze, celowym jest stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części.