I SA/Kr 1441/06

|Sygn. akt I SA/Kr 1441/06 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 listopada 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: NSA Józef Gach (spr), Asesor: WSA Beata Cieloch, Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę budżetową Rady Gminy Iwanowice na rok 2006, z dnia 1 marca 2006r. nr XLII/240/06, w części objętej przepisem § 5 pkt. 3 uchwały, - stwierdza nieważność § 5 pkt. 3 tej uchwały - I S.A./Kr 1441/06 UZASADNIENIE W dniu 07.08.2006r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło skargę na uchwałę budżetową na 2006r. Rady Gminy Iwanowice z dnia 1 marca 2006r. nr XLII/240/06 w części objętej §5 pkt.3 o treści: "Ustala się dotację miesięczną na ucznia szkół publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne zgodnie z art.80 ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w wysokości: a. Na każdego ucznia szkoły podstawowej- 448zł 53gr b. Na każdego ucznia gimnazjum- 379zł 72gr c. Na każdego ucznia oddziału przedszkolnego-230zł 56gr Pod pojęciem każdego ucznia rozumie się również ucznia niepełnosprawnego" i zażądało stwierdzenia jej nieważności w tej części z powodu naruszenia w sposób istotny przepisów art.184 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr.249, poz.2104 ze zm.) i art.80 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr.256, poz.2572 ze zm) odpowiednio o treści: "Uchwała budżetowa rady gminy określa wydatki gminy z podziałem na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem wydatków bieżących w tym w szczególności: (...) dotacji" oraz "Przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art.79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę" (ust.1), - "Przedszkola, o których mowa w ust.1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, z tym, że ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego" (ust.2), - "Szkoły, o których mowa w ust.1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego (...)" (ust.3). - "Dotacje, o których mowa w ust.2-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca" (ust.3c), - "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust.2-3a, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji"(ust.4). W uchwale poprzedzającej wniesienie skargi Kolegium to zwróciło uwagę m. in. na to, że art.184 ust.1 pkt.2 ustawy o finansach publicznych upoważnia radę gminy do określenia w uchwale budżetowej ogólnej kwoty dotacji dla osób fizycznych prowadzących szkoły na terenie gminy a nie stawek tych dotacji na jednego ucznia tych szkół. Podział tej kwoty następuje na etapie wykonywania tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Iwanowicach wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że zgodnie z art. 184 ust.1 pkt.2 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa gminy określa wśród wydatków bieżących m. in. kwoty dotacji dla osób fizycznych prowadzących szkoły publiczne na terenie gminy. Nie ma więc przeszkód, aby w tej uchwale określić także stawki tych dotacji na jednego ucznia tychże szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przepis art.3 §2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr.153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a na podstawie przepisu art.3 §2 pkt.6 tej ustawy w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art.50 §1 tejże ustawy (dalej: "u.p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisem art.86 w zw. z art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. nr.142, poz.1591 ze zm.) organami nadzoru nad działalnością gmin w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Natomiast stosownie do art.91 (ust.1) ustawy o samorządzie gminnym uchwała gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie stwierdza się jednak tej nieważności, gdy naruszenie prawa nie jest istotne (ust.2). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art.90 ustawy. Na mocy przepisu art.93 cyt. ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art.91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że Uchwała budżetowa Gminy Iwanowice z dnia 1 marca 2006r. nr. XLII/240/06 została doręczona organowi nadzoru w dniu 16.03.2006r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie uprawniona była zatem do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie do dnia 15.04.2006r. Termin ten jednak upłynął bezskutecznie. Stosownie do postanowień art.1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr.153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności ich z obowiązującym porządkiem prawnym. Przepis ten oraz art.134 §1 u.p.p.s.a. statuujacy zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, stanowią najistotniejsze elementy składające się na model szerokiego określenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art.145- 150 u.p.p.s.a. nie bierze pod uwagę fakt, czy zaskarżony akt narusza interes prawny, uprawnienie czy kompetencje strony skarżącej, lecz obiektywną zgodność lub niezgodność tego aktu z przepisami prawnymi, które określają te interesy prawne, uprawnienia lub kompetencje. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia istnienia zgodności z prawem §5 pkt.3 uchwały budżetowej na 2006r. podjętej w dniu 1 marca 2006r. przez Radę Gminy Iwanowice. W sporze tym należy przyznać rację Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie gdyż przepis ten został wydany bez szczegółowego upoważnienia ustawowego. Takim upoważnieniem nie jest zawarte w powołanym w tym przepisie art.80 ust.3 ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym jest mowa o wysokości dotacji na jednego ucznia szkoły publicznej prowadzonej przez osoby fizyczne. To samo dotyczy powołanego przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę ust.4 tego samego artykułu. W literaturze podkreśla się trafnie, że przez użyty w tym przepisie zwrot "tryb udzielenia dotacji" należy rozumieć "między innymi wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ do którego powinien być skierowany, tryb załatwienia (...) (zob. Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty" W-wa 2006r. s.594). W przepisie tym chodzi więc o upoważnienie do wydania przepisów proceduralnych a nie o charakterze materialno- prawnym. Zdaniem Sadu nie ma potrzeby określenia w uchwale budżetowej, czy też -jak to sugeruje się w skardze- w odrębnej uchwale, stawek dotacji na jednego ucznia szkół publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne na terenie gminy. Wysokość tej stawki wynika bowiem z art.80 ust.2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Oczywiście przepisy te maja charakter abstrakcyjny i do swego zastosowania wymagają konkretyzacji która następuje już na etapie projektowania i uchwalania ogólnej kwoty dotacji dla osób o których mowa w tych przepisach. Już choćby z tego powodu nie można utożsamiać tych stawek z tymi kwotami. W związku z tym interpretacja art.184 §1 pkt.2 ustawy o finansach publicznych dokonana w odpowiedzi na skargę jest błędna. Jeżeli natomiast obliczona w oparciu o tą stawkę kwota dotacji dla konkretnej osoby fizycznej prowadzącej szkoły publiczne na terenie gminy, okaże się nieprawidłowa, to osoba ta może złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art.3 §2 pkt.4 i art.52 §3 u.p.p.s.a., tj. inny akt niż decyzja lub postanowienie lub czynność dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od otrzymania tej dotacji. W tej skardze może ona kwestionować m. in. wysokość stawki dotacji na jednego ucznia. Wydanie zaskarżonej części uchwały budżetowej bez podstawy prawnej stanowi istotne naruszenia prawa i przez to czyni skargę zasadną. Z tego względu Sąd działając na podstawie art.147 §1 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.