I SA/Kr 15/12

Sygn. akt I SA/Kr 15/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Bogusław Wolas (spr.), Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012r., sprawy ze skargi W.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 17 listopada 2011r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem z dnia 17 lutego 2011 r. W. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. Na uzasadnienie wniosku wskazał w szczególności na swoją bardzo ciężką sytuację zdrowotną (cierpi na wiele przewlekłych chorób od 2000 r.) oraz toczące się przed sądem postępowanie dotyczące przywrócenia świadczeń rentowych. Decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. ZUS odmówił w/W umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na takie umorzenie. Rozstrzygnięcie to zostało podpisane przez Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów-2 – U. J., działającą z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. K. podał, że nie zgadza się z powyższą decyzją, ponieważ jest ona niezgodna z prawami obywatelskimi i narusza Ustawę Zasadniczą. Zobowiązany zażądał powołania komisji lekarskiej poza granicami kraju oraz powiadomienia Rzecznika Praw Obywatelskich. Podał także, że w sprawie ustalenia prawa do renty jak również wniosku o umorzenie zaległości, skieruje wniosek do Strasburga. Decyzją z dnia 17 listopada 2011 r., Nr[...], ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 lipca 2011 r. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być w całości lub części umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. ZUS przytoczył także treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidującego możliwość umorzenia należności w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności, art. 28 ust. 3 u.s.u.s. definiującego kiedy zachodzi całkowita nieściągalność, a także art. 28 ust. 3a oraz §3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS podkreślił także uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu, co oznacza, że art. 28 u.s.u.s. nie rodzi dla organu obowiązku umarzania należności składkowych, a jedynie daje taką możliwość. Organ podzielił stanowisko zawarte we wcześniej wydanej decyzji, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności, które są określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Organ podkreślił, że z przepisów ustawy wynika, iż płatnik odpowiada za zobowiązania składkowe całym swoim majątkiem, nie tylko teraźniejszym, ale również przyszłym. W. K. jest właścicielem działki wraz z zabudowaniami gospodarczymi o pow. 0,39 ha. Na majątku tym ZUS dokonał zabezpieczenia w postaci wpisu hipoteki przymusowej na kwotę 34 242,96 zł. Skutkuje to tym, że należności tak zabezpieczone nie ulegają przedawnieniu, zaś po upływie terminu przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. ZUS stwierdził, że w sprawie nie zostały także spełnione przesłanki określone w §3 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., które przewidują wyjątkowe umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na np. sytuację bytową, stan zdrowia czy inne względy społeczne, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązania wobec Zakładu. Zdaniem organu zobowiązany nie wykazał, że spłata należności składkowych pozbawiłaby go możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Organ przyznał, że jednorazowa wpłata zaległych składek może być dla zobowiązanego trudna, jednakże nie ma przeciwwskazań aby spłata odbywała się stopniowo i w mniejszych kwotach. Z oświadczenia zobowiązanego wynika, że wydaje on miesięcznie kwotę około 800 zł na niezbędne leki, jednak nie wykazał źródła dochodu, z którego finansuje ponoszone koszty, gdyż otrzymywane zasiłki nie pokrywają wymienionej kwoty. Organ wziął także pod uwagę chorobę zobowiązanego, jednocześnie wskazując, że W. K. nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i może podejmować zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Organ zaznaczył, że podjęcie takiego zatrudnienia umożliwiłoby mu polepszenie warunków finansowych i rozpoczęcie stopniowej spłaty choćby części posiadanego zadłużenia. Podał także, że w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika wraz z odsetkami oraz odsetek w części finansowanej przez ubezpieczonych, nie stosuje się zastrzeżenia zawartego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Składki te mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s., której w sprawie brak. Powyższa decyzja została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS – L. A., działającego z upoważnienia Prezesa ZUS. Pod decyzją widnieje także pieczęć i podpis Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów-2 – U. J. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie, W. K. podał, że nie zgadza się z decyzją z dnia 17 listopada 2011 r. w całości. Podkreślił, że jest osobą bardzo chorą, a jego dochody od 2007 r. wynoszą 444 zł zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się bowiem w sprawie naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sad zauważa, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Do istoty i celu tego wniosku należy zatem zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla także, że przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, że pod decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2011 r. widnieje podpis wraz z pieczęcią służbową Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów-2 – U. J. działającej z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z kolei pod decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy z dnia 17 listopada 2011 r. widnieją podpisy i pieczęcie służbowe: Dyrektora Oddziału ZUS – L. A. działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów-2 – U. J. oraz Referenta Prawnego – E. W.. Oznacza to, że w wydaniu obu decyzji uczestniczyła Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów-2 – U. J., a więc brała udział osoba, która w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). A zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w wydaniu decyzji pierwotnej. Sąd jednocześnie zauważa, że uchylenie decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. Kwestia zasadności lub niezasadności wniosku stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu. Pełne przedstawienie wyników tej oceny powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym.