I SA/Kr 1508/08

Sygn. akt I SA/Kr 1508/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 września 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Beata Cieloch (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Julia Kamieniarz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r., sprawy ze skargi Laboratorium [...] "S" sp. z o.o. w K., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 16 września 2008 Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości Strona skarżąca, "S." Sp. z o. o. w K., prowadząc działalność gospodarczą nie dopełniła obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, co spowodowało powstanie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez płatnika, w okresie od maja 1999 r. do czerwca 2007 r. na łączną kwotę 290 567,16 zł. W dniu 17 grudnia 2007r. skarżąca spółka, działając przez prezesa zarządu U. S., złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek w sprawie umorzenia zaległych należności z tytułu składek, za w/w okres. Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia 17 marca 2008 r. Wnosząc o umorzenie należności U. S. wskazała na przyczyny powstania zaległości składkowych, akcentując okoliczność nieuczciwej konkurencji i nielojalność byłych pracowników firmy. Do złego stanu firmy przyczyniły się też liczne egzekucje komornicze oraz utrata kontraktów opiewających na wielomilionowe kwoty. Ponadto księgowe deklarowały składki od niewypłaconych wynagrodzeń oraz spornych umów o dzieło, za które nie otrzymano wynagrodzenia. Pomimo zgłoszenia firmy do restrukturyzacji w 2002 r., skarżąca spółka nie spełniła jej warunków. Zatrudnienie w firmie ograniczono do jednej osoby, a zarząd spółki nie posiada żadnego majątku. Decyzją z dnia 16 czerwca 2008 r., Nr [...] odmówiono stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 135 223,86 zł, w tym odsetki za zwłokę naliczone na dzień 17 grudnia 2007r. i koszty upomnienia. Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz umorzył postępowanie w zakresie składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w łącznej kwocie 155 343,30 zł. W dniu 8 lipca 2008 roku skarżąca spółka, działając przez prezesa zarządu, wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzono dotychczas podnoszone argumenty podkreślając, że spółka nie ma majątku, ani zleceń. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 16 września 2008 r., Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z treści uzasadnienia decyzji wynikały następujące ustalenia organu. Skarżąca spółka figurowała w ewidencji ZUS jako płatnik składek od 1990 roku do chwili obecnej. Na dzień wydania decyzji pierwszej instancji, tj. 16 czerwca 2007 r., na koncie skarżącej figurowały zaległości w łącznej kwocie 290 567,16 zł. Należności objęte postępowaniem nie były dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym. Egzekucja należności za okres: 05.1996 r. - 12.1998 r. została w 2004 r. umorzona z powodu jej bezskuteczności. Zysk skarżącej spółki za 2006 rok wyniósł 6 689,85 zł, natomiast za 2007 rok spółka wykazała obroty z działalności gospodarczej na poziomie 45 300,00 zł, a koszty - 27 487,17 zł. Zysk na sprzedaży wyniósł 17 812,83 zł. Wynik bilansowy był ujemny - 52 012,48 zł (spółka wykazała straty za lata poprzednie). Wynik podatkowy za 2007 rok wyniósł 36 355,66 zł. Skarżąca nie korzystała z pomocy publicznej dla przedsiębiorców, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. - Dz. U. 2004, nr 12 3,poz. 1291) i aktualnie nie złożyła wniosku o udzielenie pomocy do innego organu. Organ ustalił także, iż w dniu 21 maja 2008 roku zarząd "S." Sp. z o. o. złożył wniosek o ogłoszenie upadłości. Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy ds. upadłościowych i naprawczych prawomocnym postanowieniem zwrócił przedmiotowy wniosek w dniu 23 maja 2008 roku z powodu braków formalnych. Organ drugiej instancji stwierdził, że składki na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a przesłanka ta w niniejsze sprawie nie została stwierdzona. Podkreślono, że skarżąca spółka pozostaje w obrocie gospodarczym, ma nadal możliwość przymusowego dochodzenia należności w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002, nr 110, póz. 968 z późn. zm.). Zdaniem organu o braku możliwości spłaty zadłużenia nie może świadczyć sam fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego w 2004 r. za okres: 05.1996 r. - 12.1998 r., albowiem stan faktyczny z 2004 roku nie musi odzwierciedlać aktualnej sytuacji płatnika. Podkreślono, że spółka mimo trudności, nadal prowadzi działalność gospodarczą, a wniosek o ogłoszenie upadłości nie został przez zarząd spółki skutecznie złożony w Sądzie . Nie ma więc mowy o spełnieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznej - gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe. Zdaniem organu brak było podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, o czym mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślono także , że nadal istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania składkowe spółki na osoby trzecie, tj. członków zarządu. Co do należności z tytułu składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, zaznaczono, że nie podlegają one umorzeniu na podstawie cytowanej ustawy, a więc nie jest możliwe w stosunku do nich badanie przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionując ją w całości. Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o umorzenie oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, że trudności finansowe spółki wynikały z licznych zwolnień lekarskich pracowników, czynów nieuczciwej konkurencji byłych pracowników i wspólników oraz prowadzonych przeciwko skarżącej spółce egzekucji. Wskazano także na problemy osobiste prezesa skarżącej spółki oraz jego rodziny. Zdaniem skarżącej spółki w jej przypadku zachodzi całkowita nieściągalność albowiem spółka została całkowicie zniszczona, straciła dobre imię, banki zerwały umowy o prowadzenie obsługi bankowej w związku z czym firma od 4 lat nie może założyć konta bankowego i rozwinąć działalności na większą skalę. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odpierając zarzuty skargi organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 10 grudnia 2008 r. skarżąca zakwestionowała wysokość kwoty zaległości argumentując, że księgowe wystawiały deklaracje do ZUS od niewypłaconych wynagrodzeń pracowników oraz wynagrodzeń za umowy zlecenia. Podniosła też, że fakt, iż skarżąca pozostaje w obrocie nie świadczy o jej wypłacalności, albowiem zlikwidowanie spółki z o.o. jest długotrwałym procesem. Powołano się także na bezskuteczność postępowania egzekucyjnego względem zarządu skarżącej spółki oraz na złą sytuację związaną z kryzysem gospodarczym. Strona skarżąca podała, że wniosek o upadłość nie został skutecznie złożony ze względu na braki formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm. Dalej - p.p.s.a.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Należy zwrócić również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) należą do sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., Dz.U. z 07. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa ZUS nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, należało przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych na moment wydania zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 u.s.u.s. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a - mniemającym zastosowania w niniejszej sprawie), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji uznały, że brak jest całkowitej nieściągalności należności, gdyż Spółka nie spełniła żadnej z przesłanek wskazywanych we wniosku i w toku dalszego postępowania, czyli określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednakże w ocenie orzekającego Sądu organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż nie zebrał niezbędnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej dowodów; nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wyżej wskazano, uznanie administracyjne oznacza wprawdzie swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Należy ponownie podkreślić, że swoboda wyboru uznania administracyjnego została w tym przypadku ograniczona przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (por. wyrok z dnia 20.03.2007 r. II GSK 345/06, LEX nr 321267), co oznacza, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, że w sprawie występują przewidziane w omawianym przepisie przesłanki do umorzenia należności (całkowita nieściągalność) (por. wyrok z dnia 21.12.2006 r. III S.A./Wa 3019/06 LEX nr 306949). Rodzi to konieczność dogłębnych ustaleń faktycznych i następnie ich oceny zgodnej z regułami swobodnej oceny dowodów, w aspekcie przyczyn całkowitej nieściągalności wskazywanych przez stronę i wynikających ze stanu sprawy, po to, by następnie dokonać, w ramach swobodnego uznania, wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organy rentowe nie przeprowadziły w sposób pełny i kompleksowy postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5. tj. nie ustaliły, czy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Sąd wskazuje, że akta administracyjne nie zawierają jakichkolwiek dowodów potwierdzających próbę poczynienia przez organ ustaleń, czy prowadzona jest egzekucja, w jakiej fazie się znajduje, czy zastosowano jakieś środki egzekucyjne, na ile skuteczne, jakie są ustalenia co do stanu majątkowego dłużnika, czy jakieś należności zostały już wyegzekwowane. Brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu w tej kwestii przy równoczesnym braku dowodów w aktach sprawy uniemożliwiają Sądowi zweryfikowanie stanowiska organu. Organy odniosły się jedynie do faktu umorzenia postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego w 2004 r. w stosunku do należności składkowych spółki za okres nie będący przedmiotem badania w niniejszej sprawie. W rezultacie przyjąć należy, że materiał dowodowy, na jakim zostało oparte rozstrzygniecie jest niepełny, a przez to niekompletny. Niekompletny materiał dowodowy nie może stać się podstawą prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą do zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego i procesowego. Zatem rozstrzygniecie oparte na niekompletnym materiale dowodowym jest nieprawidłowe i nie może się ostać. Jak to podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1993 roku, sygn. akt III ARN 55/94 (OSN - IAPiUS 7/95), zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 191 Ordynacji podatkowej), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 187 § 1), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywającej treści (art. 122 Ordynacji). Teza tego wyroku znajduje bez wątpienia zastosowanie również w postępowaniu prowadzonym na podstawie k.p.a. (odpowiednio art. 80, art. 77 § 1 i art. 7). W świetle tego, co wyżej powiedziano, dopiero ustalenia o istnieniu przesłanek całkowitej nieściągalności (wystarczające jest spełnienie jednej z nich) otwierają przed organem możliwość skorzystania z przyznanej mu ustawowo swobody wyboru rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest jednak odstąpienie od przeprowadzenia wnikliwego i zgodnego z prawem postępowania dowodowego z powołaniem się na przyznane organowi prawo stosowania instytucji uznania administracyjnego, jak uczyniono to w kontrolowanej sprawie. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania obowiązkiem organu będzie uzupełnienie wytkniętych powyżej braków w materiale dowodowym sprawy, a następnie dokonanie jego pełnej i wyczerpującej oceny pod kątem przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekając o jej niewykonywaniu zgodnie z art. 152 tej ustawy.