I SA/Kr 1554/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych - skargę oddala -kłada pełn Sygn. akt I SA/Kr 1554/15. UZASADNIENIE. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.J. umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 62.902,17 zł oraz odsetek za zwłokę od składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 18.312,00 zł, uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 61.113,82 zł. M.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że organ nie wziął pod uwagę, iż w wyniku egzekucji powstałoby niebezpieczeństwo niemożności zaspokojenia przez skarżącego oraz jego małżonkę podstawowych potrzeb bytowych. Wskazano na raty pożyczek do spłaty oraz zły stan zdrowia wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 17 lipca 2015r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 kwietnia 2015r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, a dotyczące nie prowadzenia przez wnioskującego obecnie działalności gospodarczej, utrzymywania się przezeń ze świadczenia emerytalno-rentowego wypłacanego w wysokości 3924,52 zł netto miesięcznie, oraz prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z małżonką T.J., która uzyskuje dochody w ramach świadczenia emerytalnego w wysokości 1225,44 zł. Miesięczne obciążenia budżetu domowego, potwierdzone załączonymi do akt rachunkami, wynoszą: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz, telefon, Internet, telewizja) - 956,50 zł, z tytułu kosztów leczenia - 300 zł oraz inne w kwocie 250 zł. Dodatkowo wskazano na spłacanie zobowiązania wynikające z pożyczek zawartych w SKOK, których spłata odbywa się w miesięcznej wysokości 625,37 zł oraz z tytułu użytkowania karty kredytowej - w wysokości 663,92 zł. Ponadto wskazano na spłacanie kosztów postępowania sądowego w wysokości 400,00 zł miesięcznie. W ocenie organu nie zaistniała wobec tego przesłanka całkowitej nieściągalności. W związku z ujawnionym składnikiem majątkowym w postaci świadczenia emerytalnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego dochodzenia zaległych składek; z uwagi na wysokość świadczenia, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż w przypadku ewentualnego wszczęcia egzekucji uzyskałoby się kwoty wystarczające nie tylko na pokrycie powstałych kosztów egzekucyjnych, ale również wpływające na obniżenie zaległości składkowej. Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje ponadto, że wnioskodawca posiada majątek ruchomy w postaci samochodu osobowego, który może być przedmiotem ustawowego prawa zastawu. Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w zakresie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych organ podał, iż zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 i art. 29, co oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim składek wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na tych przepisach. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc badanie istnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z tym jedynym właściwym rozstrzygnięciem co do składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania, w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ rozpatrując wniosek w sprawie umorzenia należności oraz podejmując w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie obowiązany jest również uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes strony. Interpretując pojęcie ważnego interesu, należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności i zdarzenia, których zaistnienie obiektywnie wpływa na szczególną sytuację osoby zobowiązanej, faktyczną lub prawną tworzącą "ważny interes", w tym by skorzystać z przedmiotowej ulgi. Ponadto ważny interes dłużnika nie zwalnia organu rentowego od dbałości o interes Skarbu Państwa, który jest utożsamiany z interesem ogólnospołecznym rozumianym, jako konieczność zapewnienia stałych dochodów, co wymaga skutecznego realizowania należności składkowych. Zakład podkreślił, że składki opłacane przez płatników przeznaczone są na zapewnienie bieżącej ochrony ubezpieczeniowej. Celem tej ochrony jest zagwarantowanie wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych oraz bezpłatnej opieki zdrowotnej. Umorzenie należności mogłoby powodować uszczuplenie środków przeznaczonych na zapewnienie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie uszczuplenie środków przeznaczonych na wypłatę pozostałych świadczeń. Ponadto, w odniesieniu do należności z tytułu odsetek za zwłokę, zgodnie z przepisem art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w każdym przypadku nieopłacenia składek w terminie należne są od nich odsetki za zwłokę, których zapłata obciąża wszystkich płatników nieregulujących składek w terminie, w jednakowym stopniu. Dodatkowo pobieranie odsetek za zwłokę, poza spełnianiem funkcji sanacyjnej, stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą, opłacania składek. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M.J., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego zbadania niniejszej sprawy, w tym pod kątem zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, a także w zakresie sytuacji finansowej oraz możliwości płatniczych, a także nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywatela, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, pomimo zwrócenia się pismem z dnia 14 lipca 2015r. z prośbą o przedłużenie terminu do skorzystania z uprawnienia do wglądu w akta oraz wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z uwagi na trudną sytuację zdrowotne - rodzinną, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie wybiórczej oceny materiału, błędy w ustaleniach faktycznych, fragmentaryczną oceną faktów, nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, brak jasnego przedstawienia motywów podjętej decyzji, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego skutkującego niewyjaśnieniem w uzasadnieniu skarżonej decyzji przesłanek i powodów wydania niekorzystnej decyzji, oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podał, że organ nie wskazał w sposób przekonujący, tj. przynajmniej orientacyjnie, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się konkretne kwoty na spłatę zaległości, zwłaszcza przy tak dużym zadłużeniu, a przy tym, że świadczenia emerytalne wchodzą do majątku wspólnego. Organ nieprawidłowo także ustalił, zdaniem skarżącego, wydatki miesięczne na utrzymanie, które wynoszą około 2500 zł, obejmując koszty specjalnej diety i leków, w tym zwłaszcza leczenia chorej małżonki wnioskodawcy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może być wyeliminowane z obiegu prawnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ czyniło zadość wymogom art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ zebrał pełny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny, oraz wyczerpująco uzasadnił rozstrzygnięcie, wypełniając treści art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wskazanych w ust. 3. Wskazania te są wyczerpujące i stanowią zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285). Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W sytuacjach, w których nie występuje całkowita nieściągalność składek w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, nie zaś decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia tych należności, gdyż wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, bowiem naruszałaby ona prawo materialne. W świetle analizy akt poddanej sądowej kontroli sprawy nie budzi wątpliwości, że wobec skarżącego nie toczy się postępowanie egzekucyjne, zatem nie mogło dojść do stwierdzenia braku majątku zobowiązanego, przeciwnie, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zobowiązany pobiera świadczenie emerytalno-rentowe w kwocie 3924,52 zł i jest posiadaczem samochodu osobowego. Już w obliczu tych okoliczności ocenianych w aspekcie przedstawianych przez zobowiązanego wydatków ( k. 97-102 akt administracyjnych) zasadne było przyjęcie, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia Zakład poprawnie wywiódł, że brak jest wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. W świetle przywołanego wyżej przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest wszak generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Należy dodatkowo wskazać, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka 14/99). Ponadto zgodnie z przywołanym art. 28 ust.3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi jedynie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazywany w skardze art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy natomiast kwestii umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne, nie zaś należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika, do których zapłaty zobowiązany był skarżący. Powyższy artykuł nie ma więc w sprawie niniejszej zastosowania, tym samym brak jest podstaw do analizowania sytuacji zobowiązanego przez pryzmat brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postepowania administracyjnego poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz nieadekwatność ustalonych jego wyników w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału, a także brak przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nieuprawnione jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postepowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek w relacji do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Art. 30 u.s.u.s. stanowi wszak, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s. Te ostatnie przepisy regulują kwestię umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. ( wyrok NSA z 22 maja 2014r., sygn. akt II GSK 461/13.) Odrzucić należy również zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, albowiem przeczy temu treść pouczenia z 18 czerwca 2015r. prawidłowo doręczonego zobowiązanemu, a który do dnia wydania decyzji z prawa tego nie skorzystał. Zważyć w końcu należy, iż ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego, podnoszone jako jeden z głównych argumentów skargi, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia podatku obowiązek ten wypełnił. Udzielanie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99). W tym zakresie brak uzasadnionych podstaw do posługiwania się zarzutem nieuwzględnienia interesu publicznego. Jeżeli zaś ustalone przez organy, powołane wyżej okoliczności w istotnej części uległy zmianie, np. w postaci utraty dochodów lub pogorszenia się ustalonej przez organ sytuacji materialnej, już po wydaniu kontrolowanej decyzji, może skutkować to kolejnym wnioskiem o umorzenie należności, a decyzja wydana w następstwie rozpoznania tego wniosku zmiany te winna uwzględnić. Nie zmienia to jednak oceny, że w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzja organu o odmowie umorzenia zaległości nie nosiła znamion dowolności, a w konsekwencji skarga, wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa podlegać musi oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.