I SA/Kr 1648/11

Sygn. akt I SA/Kr 1648/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 grudnia 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski, WSA Ewa Michna, Protokolant: Henryka Lech, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011r., sprawy ze skargi W.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 10 sierpnia 2011r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, -uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji- Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2011r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej: "u.s.u.s."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 kwietnia 2011r., nr [...], którą odmówił skarżącemu W.K., umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie za prowadzącego działalność, w tym: na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy oraz odsetki za zwłokę. Pismami z dnia 3 i 7 grudnia 2010r. skarżący zwrócił się do ZUS w K. z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest wdowcem, utrzymuje się z emerytury 1059,52 zł. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze studiującym synem, który pobiera rentę rodzinną w wysokości 616,72 zł. Skarżący nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Stałe wydatki skarżącego związane z utrzymaniem to około 400 zł plus 200 zł na koszty leczenia. Skarżący cierpi na raka płuc oraz przewlekłe przerostowe zapalenie krtani oraz istnieje podejrzenie miażdżycy zarostowej kończyn dolnych. Skarżący nie jest właścicielem żadnej nieruchomości na terenie K., natomiast na dzień 22.09.2010 r. był właścicielem motocykla i trzech samochodów. Na podstawie materiałów i dowodów znajdujących się w aktach sprawy i po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 26 kwietnia 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organ oceny przedstawionych okoliczności. Skarżący podniósł, że ma zdiagnozowanego raka płuc, jest po operacji wycięcia płata płuc i oczekuje na chemioterapię. Ze względu na stan zdrowia zlikwidował działalność gospodarczą. Jego obecna sytuacja finansowa i zdrowotna nie pozwala mu na uiszczenie należności z tytułu istniejącej zaległości. Do wniosku skarżący dołączył Decyzję Prezydenta Miasta K. o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej oraz dokumentację medyczną (w tym karty informacyjne z leczenia szpitalnego) dotyczącą stanu zdrowia skarżącego. W skutek ponownego rozpoznania sprawy ZUS w dniu 10 sierpnia 2011r. wydał decyzję, którą utrzymał rozstrzygnięcie z dnia 26 kwietnia 2011r. W uzasadnieniu stwierdzono, że sytuacja skarżącego nie wskazuje na to aby zachodziła całkowita nieściągalność należności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na to, że ze względu na trudną sytuację materialną, rodzinną, czy zdrowotną skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności gdyż pociągnęłoby to dla niego bądź członków jego rodziny zbyt ciężki skutki. Organ uznał, że przewlekła choroba zobowiązanego nie pozbawia go możliwości uzyskania dochodu w wysokości pozwalającej na opłacenie należności składkowych (§ 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności). Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że skarżący wraz z synem posiada dochód rzędu 1500 zł miesięcznie, który po odjęciu kosztów wynosi 900 zł. Zaznaczono, że syn skarżącego zawsze może pojąć starania o uzyskanie pracy zarobkowej. Stwierdzono, że skarżący jest co prawda przewlekle chory ale posiada stały dochód w postaci renty. Ponadto nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Wzięto pod uwagę, ze skarżący nie figuruje w ewidencji gruntów jako właściciel żadnej nieruchomości na terenie K., a na dzień 22.09.2010 r. był właścicielem motocykla i trzech samochodów. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że jego sytuacja zdrowotna wymaga stałego nakładu środków na lekarstwa, badania, dojazdy, czy też pomoc pielęgniarską. Podniósł, że dochód syna jest w całości przeznaczany na jego wyżywienie i koszty związane ze studiami. Dom, w którym mieszka nie jest jego własnością i znajduje się w złym stanie technicznym. Ze względu na stan zdrowia zakończył prowadzoną działalność gospodarczą. Nie ma też żadnych cennych ruchomości, ani też oszczędności. Skarżący podniósł, że dotychczas nie ubiegał się o pomoc z opieki społecznej gdyż sam sobie dawał radę, tera jednak potrzebuje pomocy i opieki. Do skargi skarżący załączył dokumenty, z których wynika, że zakończył prowadzoną działalność gospodarczą i sprzedał posiadane samochody oraz motocykl. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. k.p.a., skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Należy podkreślić, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne znajduje podstawę prawną w u.s.u.s. oraz w cyt. wyżej rozporządzeniu. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności, albo, w odniesieniu wyłącznie do ubezpieczonych będących płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przypadki, których stwierdzenie może uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych przez ZUS określa rozporządzenie w § 3 ust. 1. Zgodnie z jego treścią ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. mają uznaniowy charakter, co potwierdza treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004r. (sygn. akt III UZP 6/04, OSNP 2004/16/285 ), w której stwierdzono, iż przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzących w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może lecz nie musi umorzyć zaległości. Podobnie wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 141/07 ), a także inne sądy administracyjne np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2427/06 ). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta - Prawo administracyjne, PWN Warszawa 1984 ). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowania jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny, tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a., wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczeniowych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności wskazujące na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia. W przedmiotowej sprawie organy ponownie rozstrzygając sprawę powinny dostrzec, iż wniosek o umorzenie skarżący oparł przede wszystkim na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tymczasem w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego i jego rodziny (wydatki na jedzenie, ubranie, utrzymanie domu, koszty leczenia). Nie wezwano skarżącego do przedłożenia oświadczenia majątkowego lub dokumentów wskazujących na jego aktualne położenie materialne. Organ ograniczył się do powołania w tym zakresie danych sprzed rozstrzygnięcia pierwszej instancji i stwierdzenia, iż skarżący może powoli spłacać należności albowiem ma stały dochód w postaci renty. Ponadto poważne zastrzeżenia Sądu budzi przyjęta przez organ metoda obliczenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego. Do jako dochód wzięto pod uwagę emeryturę skarżącego oraz rentę rodzinną jego syna. Natomiast jako koszty zaliczono jedynie 400 zł (gaz, energia, czynsz) oraz 200 koszty leczenia. Nie ustalono natomiast jakie są wydatki związane ze studiami syna skarżącego. Zatem, z kalkulacji organu wynika, że syn skarżącego nie ponosi żadnych kosztów egzystencji, a jego dochód w pełni wlicza się do budżetu rodziny. W ocenie Sądu takie ustalenia nie mogą przedstawiać rzeczywistego obrazu sytuacji materialnej skarżącego. Zestawienie uzyskiwanych przychodów z ponoszonymi wydatkami jest koniecznością przy ocenie istnienia przesłanki do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ocena zebranego przez organ materiału dowodowego nie może być dowolna i rozstrzygnięcie, nawet w ramach uznania administracyjnego, nie może opierać się na niepotwierdzonych tezach. Organ, oceniając sprawę powinien zbadać, jakie skarżący ma dokładnie wydatki i z czym one są związane. Powinien także wziąć pod uwagę wydatki syna skarżącego skoro jego dochód jest wliczany do dochodu rodziny skarżącego. Zdaniem Sądu, wydając rozstrzygnięcie na skutek ponownego rozpoznania sprawy organ w swej ocenie nie uwzględnił zmiany jaka zaistniała w sytuacji życiowej skarżącego. Przede wszystkim stan zdrowia skarżącego z uwagi na nowotwór płuc, wymaga stałego leczenia, w tym chemioterapii. Łączy się to m.in. z licznymi pobytami w szpitalu i długotrwałą rekonwalescencją. To z kolei wiąże się z kosztami. Ponadto skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej gdyż, jak stwierdził, nie ma już na to siły. W ocenie Sądu okoliczności te mogły mieć znaczny wpływ na pogorszenie sytuacji skarżącego, a w konsekwencji doprowadzenie do sytuacji, w której opłacenie należności z tytułu składek spowodowałoby pozbawienie skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd nie znalazł także uzasadnienia dla powoływania się przez organ na dane z dnia 22 września 2010 r., dotyczące posiadanych przez niego pojazdów. Potwierdza to tezę Sądu, że organy nie ustaliły w należyty sposób aktualnej sytuacji materialnej skarżącego. Rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie wypacza sens instytucji umarzania należności z tytułu składek, bowiem bez wiedzy na temat kosztów utrzymania i sytuacji życiowej skarżącego organ nie był w stanie stwierdzić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy tym, jak wynika z akt sprawy skarżący, mimo ciężkiej choroby nie uchylał się od kontaktów z organem i na wezwanie przedstawiał stosowne dokumenty, czy oświadczenia. Uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04 ). Podjęciu decyzji zbudowanej w oparciu o uznanie administracyjne towarzyszy konieczność wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Powyższe dokonuje się na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zebrane i ocenione dowody. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji opartej na zasadzie swobodnego uznania nie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, jeżeli albo części koniecznych dowodów nie przeprowadzono, albo nie poddano analizie z punktu widzenia przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę decyzji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku domagania się umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego na podstawie art. 28 a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ zobowiązany jest dokonać oceny istnienia przesłanek umorzenia na tej podstawie, mając na uwadze wszakże, iż ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zainteresowanego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 34/07). Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią dokonaną wykładnię prawa i na podstawie dokonanych w toku postępowania ustaleń rozważą istnienie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 28a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.