I SA/Kr 1677/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. A. T. (dalej: skarżący) wnioskiem z dnia 13 stycznia 2021 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2021 r., wskazując, że na dzień 30 września 2020 r., prowadził jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem [...] Po rozpatrzeniu wniosku, PZUS decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r., nr: [...], odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2021 r., uzasadniając ją faktem, że zgodnie z rejestrem REGON i ewidencją CEIDG na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalnością skarżącego była działalność oznaczona kodem PKD [...] Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił decyzji PZUS naruszenie art. 15zs1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: ustawa o COVID-19) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż klasyfikacji rodzaju przeważającej działalności dokonuje się na podstawie stosownego zapisu w rejestrze REGON lub CEIDG, a nie na podstawie faktycznie uzyskiwanych przychodów. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jedynym źródłem jego przychodów z tytułu działalności gospodarczej jest właśnie prowadzona przez niego działalność oznaczona kodem (PKD) [...] Ponadto skarżący wskazał, że nie uzyskiwał przychodów z innej działalności gospodarczej niż określona kodem PKD [...] od 2011 do 2020 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie co do przeważającej działalności skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku stwierdzenia, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję PZUS z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, czy dla uznania, że płatnik został objęty zwolnieniem z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, decydującym jest kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot. Prawidłowe ustalenie tej kwestii determinuje bowiem niezbędny zakres i kierunki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, błędne zaś przesądzić musi finalnie o wadliwości przeprowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W myśl art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zwolnieniem od opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. objęci zostali płatnicy składek prowadzący na dzień 30 września 2020 r. rodzaje działalności wskazane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przedmiotowa konkluzja wynika co najmniej z kilku powodów. Na przeszkodzie dokonywania przez organ ustaleń faktycznych tylko i wyłącznie w oparciu o dane ujawnione w rejestrze REGON stoją bowiem zasady prawidłowej wykładni przepisów prawa. Chociaż nie ulega wątpliwości, iż co do zasady metodą interpretacji stosowaną w pierwszej kolejności jest wykładnia językowa, sprowadzająca się do prostego odczytania sensu regulacji w oparciu o ich literalne brzmienie, tak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, iż od powyższej zasady przewidziane są odstępstwa, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa godziłaby w cel danej instytucji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10). Odnosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że przepisy ustawy o COVID-19 służyć miały m.in. złagodzeniu negatywnych skutków, jakie wywarł wybuch pandemii na polskich przedsiębiorców za sprawą wprowadzanych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, a to poprzez wprowadzenie zróżnicowanych środków pomocowych. Jednym z nich było właśnie ustanowienie możliwości okresowego zwolnienia przedsiębiorców działających w określonych branżach od obowiązku uiszczania należnych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19. Jak trafnie wskazał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 174/21, z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze REGON właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Zaznaczenia wymaga także, że przyjęty przez ustawodawcę w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020 r. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13 ). W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie, czy aktualizację danych do rejestru REGON, Sąd Najwyższy w wyroku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 (zapadłe na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r. t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1205, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON), stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy, mające charakter potwierdzenia faktów, mogą zostać zakwestionowane, ponieważ stwierdzony nimi stan jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Nie można zatem wywieść wniosku, że ujęte w rejestrze REGON dane w zakresie PKD w każdym przypadku są danymi prawidłowymi. Jednocześnie organ ewidencyjny, ani później inny organ administracji publicznej, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podmiot gospodarczy zamierza faktycznie podjąć, gdyż naruszałoby to swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc, w ocenie Sądu, przyjęty przez organ sposób wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, a w konsekwencji sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może bowiem prowadzić do wykluczenia od otrzymania pomocy podmiotów, które w rzeczywistości spełniają warunki jej przyznania, a które mogą wykazać to w inny sposób. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, weryfikacja warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej wyłącznie na podstawie PKD znajdującego się w rejestrze REGON, czy ewentualnie CEIDG, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Na gruncie niniejszej sprawy, wobec podnoszenia w toku postępowania przez skarżącego, że w rzeczywistości prowadził on działalność oznaczoną kodem PKD [...], a także że z tej działalności czerpie wyłączne dochody – pomimo, że twierdzenia te stały w sprzeczności z kodem PKD przeważającej działalności ujawnionym w rejestrze REGON – organ powinien był wnikliwie je rozważyć, jednocześnie podejmując stosowne działania w celu zebrania wszelkich istotnych w tym aspekcie dowodów. Domniemanie prawne ustanowione przez ustawodawcę w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 nie ma bowiem charakteru niewzruszalnego. Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, mylnie poprzestając jedynie na ocenie danych uzyskanych z rejestru REGON, w związku z uprzednim dokonaniem błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. Obowiązkiem PZUS w powyższym zakresie, mając przy tym na uwadze także treść art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie charakteru przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ przed wydaniem decyzji – zgodnie z zgodnie z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. – powinien zwrócić się do skarżącego o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie swych twierdzeń, chociażby na okoliczność, czy wartość przychodu uzyskanego w ramach działalności oznaczonej kodem PKD wskazywanym przez niego jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w przychodach skarżącego uzyskanych w 2019 r. i 2020 r. Przedmiotowa okoliczność pozostaje bowiem kluczowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ze względów wskazanych powyżej, zaskarżoną rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe formalnie i przedwczesne, przyjęto bowiem, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. 30zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Stwierdzając zatem przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję PZUS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. W szczególności organ powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności między kodem PKD wskazanym przez niego we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, a kodem PKD wynikającym z bazy REGON (na dzień 30 września 2020 r.) oraz do przedłożenia wszelkich dowodów, z których wynikałoby, że faktycznie prowadzona przez nią działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi [...] Następnie organ winien dokonać oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów ustawy o COVID-19 oraz przepisów k.p.a. Skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., Wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl