I SA/Kr 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi W. M. [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 16 września 2020 r. nr: XLV/1197/20 w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty skargę oddala Rada Gminy Krakowa w dniu 16 września 2020 r. podjęła uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, powołując jako podstawę jej uchwalenia art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i 5, ust. 2b, ust. 3 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), w skrócie u.c.p.g.. §1 tej uchwały stanowi, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie W. M. [...] w K. zaskarżyła powyższą uchwałę w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie przy wyborze metody wyliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy jednoczesnym braku stworzenia mechanizmów umożliwiających wyegzekwowanie od mieszkańców nieruchomości podania faktycznej liczby osób zamieszkujących dany lokal, co prowadzi do naruszenia interesów strony skarżącej w postaci niemożności prawidłowego ustalenia kwoty opłat, a co za tym idzie realizacji uchwały przez Skarżącą. W związku z tym skarżąca Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w uchwale z dnia 16 września 2020 r. postanowiono o uzależnienie opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Opłata ma stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wspólnota wskazała, że taki sposób naliczania opłaty niewątpliwie wymaga od właścicieli nieruchomości, aby podali faktyczną liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jest to czynność konieczna do naliczenia opłaty przez zarządcę nieruchomości, który zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali jest obowiązany prowadzić dla każdej nieruchomości wspólnej, określoną przez wspólnotę mieszkaniową, ewidencję pozaksięgową kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej. Wśród wymienionych kosztów znajdują się opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Strona skarżąca podała także, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 u.c.p.g., że złożenie deklaracji MPO oraz uiszczanie opłat za wywóz śmieci to obowiązki ciążące na osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, tak więc właściciel lokalu nie ma obowiązków bezpośrednio wobec gminy. W konsekwencji to na spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe przerzucone zostaje ryzyko niskiej ściągalności opłat i braku selektywnej zbiórki odpadów przez lokatorów i właścicieli lokali. Zdaniem strony skarżącej, w każdej uchwale wydanej przez rady gmin, bądź miast, zgodnie z którą przyjmuje się metodę naliczania opłat komunalnych od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość powinny zostać wprowadzone mechanizmy umożliwiające Wspólnocie (zarządcy nieruchomości) wyegzekwowanie od swoich członków podania faktycznej liczby mieszkańców lokalu, w tym mechanizmy przewidujące możliwość weryfikowania poprawności oświadczeń. W zaskarżonej uchwale nie ma żadnych tego typu zapisów, co czyni ją niewykonalną dla Wspólnoty. Rada Miasta Krakowa odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie z powodu niewykazania interesu prawnego przez stronę skarżącą. Ponadto w ocenie organu, wniesienie skargi do WSA w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa nie mieści się w pojęciu "czynności zwykłego zarządu" związanych z gospodarowaniem nieruchomością wspólną, które upoważniałyby zarząd do wniesienia w imieniu Wspólnoty takiej skargi bez uprzedniej zgody Wspólnoty wyrażonej stosowną uchwałą. W przypadku natomiast uznania, że strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz wniesienie takiej skargi jest czynnością zwykłego zarządu związaną z gospodarowaniem nieruchomością wspólną Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano w szczególności, że art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie przewiduje podstawy prawnej dla rad gmin do zamieszczania w treści uchwał w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jakichkolwiek zapisów określających funkcjonowanie we wspólnotach mieszkaniowych "mechanizmów umożliwiających wyegzekwowanie od mieszkańców nieruchomości podania faktycznej liczby osób zamieszkujących dany lokal". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie Sąd odniesie się do wniosku Rady o odrzucenie skargi. W rozpoznanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stwierdzenie takiego naruszenia warunkuje natomiast możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi, gdyż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), jego brak skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota zaznaczyła, że przedmiotowa uchwała naruszyła jej interesy i jest niezgodna z prawem (s. 3 skargi). Uzasadniając to stanowisko powołała się w szczególności na art. 2 ust. 3 u.c.p.g.. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wykonanie tych obowiązków, a więc złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, wiąże się nierozerwalnie z uprzednim ustaleniem stawek tej opłaty przez organ stanowiący gminy. Metoda ich ustalania i w konsekwencji ich wysokość, mają bezpośredni wpływ na sytuację finansową wspólnoty, a więc dotyczą jej interesu prawnego. Sąd zaznacza, że Rada Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę nie zakwestionowała uprawnień skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jako podmiotu, na którym ciążą obowiązki wynikające z powołanych przepisów u.c.p.g.. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że strona skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę prawnomaterialną, dlatego należało przyjąć, że ma prawo do wniesienia skargi na uchwałę XLV/1197/20. Należy również zaznaczyć, że z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.) wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Ustawa wymienia tylko przykładowo czynności kwalifikowane jako przekraczające zwykły zarząd (art. 22 ust. 3 u.w.l.), co jest wskazówką do zidentyfikowania także czynności z zakresu zwykłego zarządu. Jak to już wynika z wcześniejszych rozważań, celem art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest ułatwienie wykonywania obowiązków wynikających z ustawy w przypadku, gdy mamy do czynienia z budynkami wielolokalowymi, w których wydzielono odrębne lokale. W takich przypadkach obowiązki z indywidualnych podmiotów przechodzą z mocy ustawy na wspólnoty (lub spółdzielnie) reprezentowane przez swoje organy (w sprawie - zarząd). W piśmiennictwie za czynności zwykłego zarządu uznaje się wszystkie faktyczne, prawne i procesowe czynności związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej i z jej administracją. Niewątpliwie czynności związane z utrzymaniem czystości (w tym składanie deklaracji i uiszczanie opłat z tytułu gospodarowania odpadami), należą do czynności zwykłego zarządu. Dlatego Sąd uznał, że wniesienie skargi przez Wspólnotę, którą na zewnątrz – co należy jeszcze raz podkreślić reprezentuje zarząd – w sprawie związanej z bieżącym funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej - nie było czynnością przekraczającą zwykły zarząd, jak wywodził to pełnomocnik Rady Miasta Krakowa. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i 5, ust. 2b, ust. 3 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd z urzędu stwierdza, iż Uchwała została ogłoszona 28 września 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod poz. 5946. W § 11 uchwały wskazano, że wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2020 r., tak więc weszła ona w życie z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. W myśl bowiem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019, poz. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ustawy). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, należy na wstępie podkreślić, że z Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała, mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, stanowił, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości zamieszkałych), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty (art. 6j ust. 2a). Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Sąd wskazuje, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa zastosowała kryterium jakie wprost wynika z wyżej cytowanej ustawy. Z §1 uchwały wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei § 2 wskazuje wysokość miesięcznej stawki podstawowej (23 zł), a §3 stawki podwyższonej (46 zł za odpady komunalne zbierane w sposób nieselektywny). Podkreślić więc należy, że wyboru metody organ dokonał w § 1 uchwały, a to poprzez wybranie metody podstawowej, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1, to jest iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Ustalenia przedmiotowej stawki Rada Gminy dokonała w § 2 i 3 Uchwały, zgodnie z wymaganiami art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Należy w tym miejscu wskazać, że żaden z przepisów u.c.p.g. nie zawiera wyraźnego upoważnienia dla rady gminy do zamieszczania w treści uchwał dotyczących ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi norm dotyczących sposobu egzekwowania od mieszkańców nieruchomości podania faktycznej liczby mieszkańców. Należy w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 6m ust. 1a u.p.c.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie natomiast z treścią art. 6m ust. 1c u.c.p.g. w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może żądać od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej lokal podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd zauważa, że wykonanie obowiązku złożenia deklaracji nie oznacza, że zawarte w niej dane nie podlegają weryfikacji co do ich zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym. Na dokonanie takiej weryfikacja pozwala bowiem art. 6o u.c.p.g., który stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Należy także zwrócić uwagę na dodany we wrześniu b.r. ust. 1a tego artykułu, który stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W związku z tym należy stwierdzić, że przyjęcie przez Radę Miasta Krakowa rozwiązań prawnych oczekiwanych przez stronę skarżąca stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej z uwagi na brak normy kompetencyjnej do stanowienia przez radę regulacji prawnych w tym zakresie. Podsumowując, Sąd stwierdza, że Rada Miasta Krakowa prawidłowo zastosowała delegację ustawową przy wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej. Nie znalazł więc podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd skargę oddalił.