I SA/Kr 2069/13

|Sygn. akt I SA/Kr 2069/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r., sprawy ze skargi W.C., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 9 października 2013 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, - s k a r g ę o d d a l a - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 20 sierpnia 2013r., nr [...] odmówił W.C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2003r. do marca 2013r. w łącznej kwocie 37 053,07 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Organ wskazał, że wniosek o umorzenie był motywowany brakiem świadomości co do konieczności składania deklaracji rozliczeniowych oraz opłacania składek w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (kancelaria adwokacka) i jednoczesnym pobieraniem emerytury, a nadto – trudną sytuacją zdrowotną i materialną. Dalej w uzasadnieniu wyliczono zgromadzone dowody. Organ zaznaczył następnie, że umorzenie należności możliwe jest wyłącznie po spełnieniu chociażby jednej z przesłanek, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a warunkiem umorzenia jest całkowita nieściągalność. W przedmiotowej sprawie żaden organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, podlegającego egzekucji. Z materiałów sprawy wynika, że W.C. nadal prowadzi kancelarię adwokacką, nadto pobiera emeryturę. Nie występuje zatem całkowita nieściągalność. W dalszej części uzasadnienia Zakład wskazał, że mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności, możliwe jest umorzenie zaległości w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Jednak przesłanki, wymienione w przepisach rozporządzenia, również zdaniem organu administracji nie zostały w niniejszej sprawie zrealizowane. W.C. wniósł w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Domagał się uchylenia decyzji i umorzenia zaległości, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (przez Oddział ZUS). Podniósł, że decyzja jest rażąco sprzeczna z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 pkt 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją znak [...], wydaną dnia 9 października 2013r. na podstawie art. 83 ust. 4 oraz art. 28, art. 32 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Organ podtrzymał stwierdzenie, że w przypadku skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność zaległości. Zaznaczył też, że podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacja, dotycząca trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej nadal nie przemawia za zmianą dotychczasowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Zakładu, nie można wykluczyć możliwości spłaty przedmiotowego zadłużenia. Jednocześnie nie zostało wykazane, że jego stopniowa spłata albo wyegzekwowanie pociągnęłoby za sobą zbyt ciężkie skutki i pozbawiłoby skarżącego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W.C. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia zaległych składek zdrowotnych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 i art. 87 Konstytucji RP, § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, art. 5 k.c. oraz art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi W.C. podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie żądał od niego zapłaty kolejnych składek, począwszy od roku 2002, a instytucja ta ma szczególny obowiązek informowania obywateli. Oznacza to w jego ocenie, że to organ ponosi odpowiedzialność za powstałe zaległości. Skarżący opisał również swoją sytuację materialną i zdrowotną i podniósł, że Zakład jej nie uwzględnił. W.C. stwierdził, że żyje na skraju ubóstwa. Zaznaczył też, że powoływanie się przez Zakład na orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest zasadne, ponieważ nie jest to źródło prawa. Skarżący podniósł nadto, że z uwagi na funkcję nadrzędną prawa cywilnego nad administracyjnym, zastosowanie winien mieć w sprawie art. 5 k.c. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zasady umorzenia należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadach, przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1442 ze zm., dalej oznaczona jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jak stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustawowym warunkiem umorzenia należności jest zatem ustalenie całkowitej ich nieściągalności, a pojęcie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Od tej zasady wyjątek wprowadza – w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do którego takie należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa zawiera podstawę do określenia szczegółowych zasad i przesłanek umorzenia w takich wypadkach w drodze rozporządzenia (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). Zasady umarzania należności wobec ubezpieczonych – płatników składek reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe okoliczności (całkowita nieściągalność oraz wykazanie przez zobowiązanego przesłanek, wymienionych w § 3 rozporządzenia) podlegały w niniejszej sprawie ustaleniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zakład ustalił w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, że w odniesieniu do W.C. nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. W ocenie Sądu ustalenia w tym zakresie są prawidłowe, o czym świadczy otrzymywanie przez skarżącego stałego świadczenia (emerytura), pozwalającego na ściągnięcie należności. Żaden z przypadków, wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sam skarżący ustaleń w tym zakresie nie kwestionował. W.C. wywodził natomiast, że w odniesieniu do niego zaistniały przesłanki umorzenia należności, wynikające z § 3 rozporządzenia. Ponieważ skarżący był jednocześnie ubezpieczonym i płatnikiem składek, również te okoliczności należało ustalić. W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych słusznie stwierdził, że przewidziane rozporządzeniem sytuacje nie zachodzą. Na datę wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazał, by opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Jak podnosi sam skarżący, jego miesięczny dochód wynosi 1813,77 zł (emerytura oraz dochód z działalności gospodarczej – wskazane w piśmie z dnia 2 września 2013r.), a zasiłek otrzymywany przez żonę – 650 zł miesięcznie. Biorąc pod uwagę, że W.C. nadal prowadzi działalność gospodarczą i może osiągać z niej dochody – nie można uznać za stwierdzone, aby w takiej sytuacji materialnej opłacenie należności miało narazić jego i jego rodzinę na brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza w wypadku stopniowej spłaty. Z całą pewnością do skarżącego nie odnosi się przesłanka, określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nic bowiem nie wskazuje, by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie można zakwestionować w niniejszej sprawie tego, że W.C. cierpi na chorobę przewlekłą. Niemniej jednak nie pozbawia ona zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Mimo choroby, skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód. Drugie z jego stałych źródeł dochodów – emerytura – jest całkowicie niezależne od jego stanu zdrowia. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, ponieważ w odniesieniu do skarżącego nie zaistniały przesłanki umorzenia należności, wynikające z przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia. Niezasadne okazały się również zarzuty skargi. Skarżący zarzucił, że Zakład oparł się na orzeczeniach sądów, czym miał naruszyć art. 87 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Stosownie do ust. 1 wskazanego przepisu Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Powołanie się w uzasadnieniach decyzji na poglądy judykatury w żaden sposób tych przepisów nie narusza. W toku dokonywania wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego organ administracji może posługiwać się różnymi metodami interpretacji. Może również – w ramach analizy treści norm prawnych – odwoływać się do poglądów doktryny albo praktyki prawa, wzmacniając w ten sposób własną argumentację. Nadal jednak orzeka na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zapatrywania orzecznictwa są dla niego jedynie pomocą w dokonywaniu wykładni tych norm. Odwoływanie się do poglądów, prezentowanych w orzeczeniach sądowych, jest powszechnie stosowaną i akceptowaną praktyką w działaniu zarówno organów administracji publicznej, jak i samych sądów. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym (ust. 1) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sama Konstytucja wskazuje, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Z przepisu tego nie można wywodzić, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał obowiązek informowania osób, prowadzących działalność gospodarczą, o konieczności odprowadzania składek. To podmiot, decydujący się na podejmowanie takiej działalności winien prowadzić ją w sposób profesjonalny, co obejmuje m. in. dopełnienie obowiązków, wynikających z samego prawa, w tym comiesięcznego deklarowania i opłacania należnych składek. Skarżący podnosił również, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 5 k.c., wskazując przy tym na nadrzędną funkcję prawa cywilnego nad prawem administracyjnym. Sąd poglądu tego nie podziela. Prawo cywilne (prywatne) opiera się na równorzędności podmiotów, która jest obca prawu administracyjnemu (części prawa publicznego); z uwagi na zakres i sposób regulacji nie można mówić o stosunku nadrzędności jednej z tych gałęzi prawa nad drugą. Słusznie twierdzi się w orzecznictwie, że zasada ustanowiona w przepisie art. 5 k.c. jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym. Nie można na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt I OSK 124/11, Lex Omega nr 990161). Działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w art. 5 k.c. klauzul generalnych z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 k.c.), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008r., sygn. akt II OSK 113/07, Lex Omega nr 489605). Poglądy te w całości podziela Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, uznając je za prawidłową wykładnię zakresu obowiązywania art. 5 k.c. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.