I SA/Kr 207/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. 1.1. Decyzją z 28 października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (oddział w C.) odmówił K. z siedzibą w O. – nazywanej dalej "Fundacją", prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od sierpnia do września 2020 r. Jako podstawę prawną, organ wskazał art. 31zo ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 i 567 ze zm.; dalej jako "ustawa Covid-19") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."). 1.2. Po rozpoznaniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 15 stycznia 2021 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (oddział w C.), uchylił powyższą decyzję i orzekł o zwolnieniu strony z opłacania składek za okres od sierpnia do września 2020 r. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, ponieważ w całości uwzględnił żądanie strony. 1.3. Decyzją z 17 lutego 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (oddział w C.) stwierdził nieważność decyzji z 15 stycznia 2021 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). 1.4. Na skutek wniesienia przez Fundację skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 433/21), uchylił powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w motywach orzeczenia zwrócił uwagę, że w myśl art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Przy czym, jak wynika z art. 66 ust. 5 u.s.u.s., organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych jest Prezes Zakładu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została podpisana przez Zastępcę Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który nie działał z upoważniania Prezesa. Zdaniem Sądu nie było zatem jasne, czy decyzja ta została wydana z uwzględnieniem art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 tej ustawy. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczy nowej sprawy względem tej, która została załatwiona wzruszaną decyzją. Tym samym organ powinien był wszcząć odrębne postępowanie i zawiadomić o tym fakcie strony, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. Niemniej jednak w aktach sprawy brakuje zarówno postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również właściwego zawiadomienia. Tym samym organ naruszył art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się również do rozważań organu dotyczących przesłanki wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócił przy tym uwagę, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy ona wyłącznie wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a przepisami prawa. Nie chodzi jednak o same błędy wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W tym kontekście zwrócił uwagę, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się do możliwości zastosowania art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid-19 względem fundacji i stowarzyszeń. Stąd też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ nie wykazał przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych niezgodnie z obowiązującym prawem uznał, iż kod PKD94.91.Z (Działalność organizacji religijnych) jest kodem wynikającym z działalności społecznej fundacji, a kod 55.10.Z jest kodem wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej, odnosi się raczej do ustaleń faktycznych sprawy. Nie wskazuje natomiast na rażące naruszenia prawa, szczególnie w sytuacji, gdy brak jest wskazania konkretnego przepisu prawa, który rażąco został naruszony. 1.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ wpierw wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 15 stycznia 2021 r. (postanowienie z 18 października 2021 r.), o czym powiadomił Fundację. Następnie, decyzją z 3 grudnia 2021 r. stwierdził nieważność wspomnianej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid-19 jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było prowadzenie działalności oznaczonej odpowiednim kodem PKD. Kod te powinien wynikać z rejestru REGON, ewentualnie z danych zawartych w CEiDG. Niemniej jednak w przypadku fundacji i stowarzyszeń, działalność gospodarcza prowadzona jest jako działalność drugorzędna i ma charakter akcesoryjny względem ich działalności statutowej. Tym samym, skoro Fundacja wskazała, jako przeważający rodzaj działalności, inny kod aniżeli wymieniony w art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid-19, nie było podstaw do uwzględnienia jej wniosku i należało stwierdzić z urzędu nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 stycznia 2021 r. 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji Fundacja podniosła zarzut naruszenia: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w jaki organ uznał, że decyzja z 15 stycznia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do takiego stwierdzenia; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, jaka działalność – według kodu PKD – jest działalnością przeważającą; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które stanowi w zasadzie wyłącznie powtórzenie przepisów bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się formułując konkretne ustalenia faktyczne, oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności oświadczeniom i dowodom zgromadzonym w sprawie; - art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid-19 poprzez bezpodstawne wydanie decyzji unieważniającą decyzję z 15 stycznia 2021 r. pomimo, że była ona zgodna z obowiązującymi przepisami; - art. 31zo ust. 1 ustawy o Covid-19 poprzez jego zastosowanie, jako przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z 15 styczni 2021 r., podczas gdy przepis ten wszedł w życie dopiero 30 grudnia 2020 r., czyli po złożeniu wniosku przez Fundację. 2.2. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również rozważenie umorzenia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna. 3.2. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 433/21). Tym samym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zbadanie, czy zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych we wspomnianym wyroku. Wyjaśnić przy tym należy, że przez "ocenę prawną", o której jest mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Zdaniem Sądu, organ zastosował się do oceny prawnej dotyczącej konieczności formalnego wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego przez organ nadrzędny. Niemniej jednak, tak jak miało to miejsce w przypadku decyzji uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 433/21), również w przypadku kontrolowanej decyzji – organ nie sprecyzował, na podstawie której z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważności decyzji z 15 stycznia 2021 r. Wskazanie powyższego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 18 października 2021 r jest nie tylko przedwczesne ale przed wszystkim nie może zastąpić wyjaśnienia przesłanki stwierdzenia nieważności w uzasadnieniu orzeczenia kończącego postępowanie. Zamiast tego skoncentrował się na wskazaniu przyczyn, ze względu na które należało odmówić przyznania Fundacji opisanego zwolnienia, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego wskazane przezeń względy powinny skutkować nieważnością decyzji. Uchybienie to należy rozpatrywać dwojako. Przede wszystkim należy zgodzić się z Fundacją, że takie przedstawienie uzasadnienia decyzji, w którym organ nie wyjaśnia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, narusza art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie można jedynie domyślać się, że w jego ocenie nieważność decyzji miała wynikać z wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie rozumowania, które doprowadziło do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie opis argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowi integralną część decyzji. Zasadniczym jego celem powinno być więc wykazanie, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Nie jest przy tym rzeczą Sądu, a tym bardziej strony, domyślać się jakie racje kierowały organem. Bez właściwego wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozostają one jedynie w sferze przypuszczań, co słusznie wzbudziło sprzeciw strony, która wniosła skargę. Rozpatrywane uchybienie należy również odnieść bezpośrednio do zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu, wynikającej z art. 153 P.p.s.a. W tym kontekście należy podkreślić, że w wyroku z 27 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie podkreślił, iż przesłanki "rażącego naruszenia prawa" nie można wiązać z błędną wykładnią. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid-19, przepis ten ma zastosowanie wobec fundacji i stowarzyszeń. Tym samym, skoro organ nie wypowiedział się, co do przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, zestawienie motywów przywołanego wyroku z treścią kontrolowanej decyzji narzuca stwierdzenie, że w kontrolowanej decyzji nie ustosunkowano się do oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku. Co więcej, skoro w uzasadnieniu organ skupił się na przedstawieniu – właściwej według niego – wykładni art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid-19 i jak można przypuszczać to z niej wywodził nieważność decyzji, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. 3.3. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lipca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 433/21. 3.4. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.