I SA/Kr 2130/10

| |W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Ewa Długosz-Ślusarczyk, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Jolanta Płoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r., sprawy ze skargi S. W., na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z dnia 14 października 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników -uchyla zaskarżoną decyzję- Zaskarżoną decyzją z 14 października 2010r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję z 9 sierpnia 2010r. nr [...] Motywując rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż Skarżący wraz z małżonką jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,13 ha przeliczeniowego i podlegał z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z faktu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników wynikał obowiązek terminowego opłacania składek co Skarżący zaniedbał. Terenowa placówka KRUS wielokrotnie informowała Skarżącego o narastającym zadłużeniu a także czterokrotnie udzielała Skarżącemu ulgi w spłacie zadłużenia ale z uwagi na niedotrzymanie warunków umowy zrywano je. Powyższe działania nie przyczyniły się do uregulowania zaległych składek wobec czego organ zabezpieczył zaległość na hipotece gospodarstwa rolnego a w marcu 2008r. skierowano sprawę do egzekucji administracyjnej. Organ wskazał także, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności i zdarzeń losowych, które w sposób istotny i niezbity potwierdziłyby zdecydowane pogorszenie istniejących warunków bytowych i które mogłyby być podstawą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego złożył Skarżący S.W. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należnych składek gdyż są to składki, które dotyczą jego byłej żony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej-p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133§1 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54§2 p.p.s.a. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Oznacza to, iż Sąd nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji. W świetle art. 134§1p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z 12 kwietnia 2010r. którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie, z którego brzmieniem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może umorzyć" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze zwrot "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego" ma natomiast charakter prawnie niedookreślony. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (vide Prawo administracyjne. Red. J. Boć. Wrocław 2005, s. 331; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. akt: III SA/Wr 684/08 – LEX nr 53408; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt: V SA/Wa 1758/08 – LEX nr 522605). W takiej sytuacji normatywnej dokonywana przez Sąd sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności takich decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego czy na podstawie pojęć prawnych niedookreślonych jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz KRUS należy do kompetencji organów orzekających. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. W sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. jest wyjaśnienie czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych nie występuje ważny interes umożliwiający umorzenie tych należności, który powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niezbędne jest, zatem wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem Kasy. W przeciwnym razie decyzja negatywna dla wnioskodawcy staje się nieuzasadnioną i dowolną a powody odmowy organu orzekającego nieznane dla strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że Prezes Kasy wydając zaskarżoną decyzję powołał się na przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., to jednak nie ustalił w sprawie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, jak również nie dokonał oceny tego stanu na gruncie powołanego przepisu. Poza lakonicznym twierdzeniem o braku nowych okoliczności i zdarzeń losowych w gospodarstwie nie wiadomo w zasadzie nic na temat sytuacji osobistej czy majątkowej Skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje istotnych elementów, które powinny składać się na stan faktyczny sprawy, takich jak ustalenie: ilości osób pozostających na utrzymaniu Skarżącego, pozostających ze Skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego oraz dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa czy też wydatków stałych ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa domowego Skarżącego. Dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoliłoby na poznanie możliwości płatniczych Skarżącego i dalszą ocenę zasadności wniosku Skarżącego na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W tej sytuacji przekonanie Prezesa Kasy, że Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności i zdarzeń losowych, które w sposób istotny i niezbity potwierdziłyby zdecydowane pogorszenie istniejących warunków bytowych i które mogłyby być podstawą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest dowolne i przedwczesne. Powyższe wskazuje także na naruszenie przez Prezesa Kasy zasady prawdy obiektywnej (materialnej) polegającej na obowiązku podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jak również art. 77§1 k.p.a., którego treść obliguje organy administracji publicznej nie tylko do zebrania w sposób wyczerpujący, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył art. 80 k.p.a. stanowiący, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona powinna nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tej sytuacji możliwości płatnicze Skarżącego - jako nieustalone - nie zostały także uwzględnione przez organ orzekający, jak tego wymaga omawiany przepis u.u.s.r. a wydane orzeczenie należ uznać za nieuzasadnione. Co wymaga bardzo wyraźnego zaakcentowania, ocena materiału dowodowego przez organ odwoławczy musi być własną oceną odnoszącą się bezpośrednio do zaprezentowanych dowodów, a nie oceną prawidłowości oceny sprawy przez organ I instancji. (vide wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt: II SA/Bk 149/10 z 18 maja 2010r. niepubl.) Organ odwoławczy jest obowiązany poddać analizie zaprezentowane mu dowody i ocenić we własnym zakresie każdy z elementów potrzebnych do wydania końcowego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu (vide ,,Polska jurysdykcja administracyjna", J. Zimmermann, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996) podkreśla się, iż rzeczywista realizacja zasady prawdy obiektywnej przez organ II instancji nie może polegać tylko na zbadaniu wcześniej przeprowadzonych dowodów, ale na zbadaniu samych faktów. Organ II instancji nie jest przy tym związany ani granicami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, ani granicami wcześniej istniejących lub ustalonych faktów, ani granicami wcześniej wydanej decyzji, czy granicami wniesionego odwołania. Jedyną granicą postępowania odwoławczego są ramy sprawy administracyjnej. W konsekwencji, prowadząc postępowanie organy obu instancji związane są rygorami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach K.p.a. Związanie to oznacza, że organy są obowiązane m.in. do przestrzegania zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), co oznacza obowiązek stosowania przepisów prawa procesowego w całym toku postępowania, jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Są też obowiązane podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie (art. 77§1 i 80 K.p.a.). Naruszenie podstawowych zasad postępowania rzutuje na prawidłowość wydanych decyzji w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy. Zauważyć należy zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera własnej oceny faktów (dowodów) przez organ II instancji, w tym oceny faktów uznanych za okoliczności przemawiające za odmową przyznania świadczenia mimo spełnienia przez wnioskodawcę ustawowej przesłanki nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego we własnym zakresie i nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji własnej oceny stanu faktycznego. Z powyższych przyczyn nie można traktować decyzji Prezesa KRUS jako prawidłowej decyzji odwoławczej. Nie od rzeczy będzie przypomnienie, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności (art.78 Konstytucji) realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zatem rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, nie narusza w żaden sposób zasady dwuinstancyjności postępowania, a stanowi realizację tej zasady. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ instancji jak i organ odwoławczy. Do jej zachowania nie wystarczy bowiem wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć organów administracji publicznej różnych stopni. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę merytorycznie, a zatem ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). W świetle powyższego należy podnieść, że z lakonicznego i niespełniającego wymogów wynikających z art. 107 K.p.a uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS wynika, iż organ II instancji w ogóle nie rozpatrywał sprawy przez pryzmat art. 15 K.p.a. pomimo że był do tego zobowiązany. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w K.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.