I SA/Kr 24/15

|Sygn. akt I SA/Kr 24/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie, na uchwałę Rady Gminy Racławice, z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr XVIII/108/2012, w sprawie określenia wzoru deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Racławice, – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części załącznika Nr 1 oznaczonego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" dotyczącego: obowiązku podania numeru telefonu oraz imion rodziców (pkt D.1.5; D.1.6; D.1.7) oraz oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy (pkt G), a także wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych - zawartej w pouczeniu – Prokurator Rejonowy w Miechowie, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Racławice nr XVIII/108/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Racławice, w zakresie w jakim załącznik nr 1 do tej uchwały wymagał od składającego deklarację: – jego zgody na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi; – podania danych w postaci numeru telefonu oraz imion rodziców - pkt. D.1. załącznika; – złożenia oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno - skarbowej określonej w art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - ustawy Kodeks karny skarbowy (Dz.U. 2007, nr 111, poz. 765 z późn. zm.) – pkt G załącznika. Prokurator podniósł, że w powyższym zakresie zaskarżona uchwała naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ww. przepisów, które w ocenie skarżącego nie mogły stanowić podstawy do zawarcia w pkt G załącznika nr 1 do tej uchwały, oświadczenia o odpowiedzialności karno-skarbowej z art. 56 § 1 ustawy Kodeks karny skarbowy. Wskazane przepisy nie upoważniały bowiem organu uchwałodawczego do zawarcia w treści załącznika takiego oświadczenia. Ponadto brak było jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną skarbową. Brak było również przepisu, który uprawniałby radę gminy do zawarcia w pkt. D.1. załącznika do uchwały wymogu podania numeru telefonu składającego deklarację oraz imion rodziców. Pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych, nie istnieje nakaz prawny by z nich korzystać. W sytuacji braku telefonu, składający deklarację nie miałby możliwości pełnego jej wyplenienia. Ponadto podanie numeru telefonu przez osobę składającą deklarację nie stanowi informacji niezbędnej do obliczenia kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami. Dane takie mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna. Wskazane dane powinny być gromadzone jedynie w sytuacji gdyby były niezbędne celem ich przetworzenia w związku z realizacją uprawnienia lub spełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub do wykonania zadań określonych prawem, a realizowanych dla dobra publicznego. Ponadto nie ma potrzeby zamieszczać w deklaracji danych dotyczących imienia ojca i imienia matki osoby składającej deklaracje, skoro podaje ona numer PESEL. Następnie Prokurator podał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przepisy tej ustawy stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Powołując art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, który wskazuje na zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przewarzania danych osobowych – Prokurator zauważył, że zgoda ta jest jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie trzeba jej zatem pozyskiwać w sytuacji spełnienia jednego z pozostałych warunków określonych w art. 23 ust. 1 ustawy. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. W odpowiedzi Rada Gminy Racławice uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych tez przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik – Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczące obowiązku podania imion rodziców i numeru telefonu wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Także podanie numeru telefonu nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podawanie numeru telefonu mogło być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), gdyż te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami orzekł jak w sentencji wyroku.