I SA/Kr 256/13

|Sygn. akt I SA/Kr 256/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013r., sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, na zarządzenie Wójta Gminy, z dnia 25 września 2012r. Nr [...], w przedmiocie zmiany w budżecie gminy na rok 2012, - skargę oddala - Wójt Gminy D.w dniu 25 września 2012r. wydał zarządzenie nr [...] dotyczące zmian w budżecie Gminy D. na 2012 r., nie powodujących zwiększenia, ani zmniejszenia planu wydatków ogółem. W § 5 zarządzenia postanowiono: "1.Dokonuje się rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w wysokości 40 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy zł 00/100), którą przeznacza się na realizację wydatków majątkowych, tj.: dofinansowanie zakupu samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w S. - wydatki w dziale: 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa." 2. Rezerwę rozwiązano na podstawie pozytywnej opinii Komisji Budżetu, Rozwoju Gospodarczego i Ochrony Środowiska z dnia 25 września 2012 r." Postanowieniom § 5 ww. zarządzenia odpowiadają zmiany w planie wydatków budżetu Gminy D. na rok 2012 przedstawione w załączniku nr 1 do zarządzenia, polegające na zmniejszeniu wydatków bieżących w tym rezerwy na zarządzanie kryzysowe o kwotę 40 000 zł oraz zwiększenie o tę kwotę wydatków majątkowych na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową. Zmiany te znalazły również odzwierciedlenie w załączniku nr 3 do zarządzenia, przedstawiającym zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu Gminy D. w 2012r. oraz załącznikach nr 4 i nr 5 przedstawiających plan finansowy wydatków inwestycyjnych na rok 2012. Jako podstawę prawną zarządzenia Wójt Gminy D. wskazał art. 18 ust. 2 pkt.4, pkt.9 lit. c i d) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), oraz art. 259 ust. 2, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 38, poz. 207, ze zm.). Powyższe zarządzenie zostało przesłane do Regionalnej Izby Obrachunkowej - dalej "RIO", które stwierdziło, że postanowienia zapisów § 5 zarządzenia i odpowiadająca im część zmian w budżecie dokonana w załączniku nr 1 i 3 do 5 naruszają w sposób istotny przepisy art. 239 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 26 ust. 4 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr 89, poz. 590 ze zm.). Wobec powyższego uchwałą nr [...] z dnia 21 listopada 2012 r. Kolegium RIO postanowiło wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przedmiotowe zarządzenie z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności w części objętej postanowieniem § 5 wraz z odpowiadającą mu częścią zmian w budżecie dokonanych w załączniku nr 1 oraz w załącznikach nr 3 do 5 zarządzenia. W uzasadnieniu uchwały przywołując definicję zarządzania kryzysowego podniesiono, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym określa zadania organów właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego, a także zasady finansowania tych zadań. Powołując się na treść art. 26 ust. 1 cyt. ustawy stwierdzono, że finansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw, zaś z treści ust. 4 tego artykułu wynika obowiązek utworzenia w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Podniesiono też, że zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową wydatków. Poza rezerwą celową, na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, mogą być tworzone, na podstawie art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, także inne rezerwy celowe, przeznaczone na zadania danej jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie tych rezerw nie jest wymagane przepisami prawa lecz zależy od woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Podniesiono, że wprawdzie, na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, jednak przepis ten zdaniem Kolegium RIO, dotyczy wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie w budżecie jest obowiązkowe. Obligatoryjny charakter rezerwy na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego wyklucza zdaniem Kolegium możliwość dokonania zmiany jej przeznaczenia na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a jej celowy charakter powoduje, że nawet w razie nie zaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych, rezerwa ta nie może zostać rozwiązana. W konsekwencji powziętej uchwały Kolegium RIO wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przedmiotowe zarządzenie, z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności w części objętej postanowieniem § 5 wraz z odpowiadającą mu częścią zmian w budżecie, dokonanych w załączniku nr 1 oraz w załącznikach nr 3 do 5 zarządzenia. W uzasadnieniu skargi powielono argumentację zawartą w cyt. wyżej uchwale. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko przywołał definicję zarządzania kryzysowego i stwierdził, że znaczenie powyższego przepisu wskazuje, iż kwestionowane działanie mieści się w jego ramach. Zarządzanie kryzysowe to jego zdaniem wszelkie czynności przyjmujące za cel główne działania uprzedzające, eliminujące lub redukujące możliwości zaistnienia sytuacji kryzysowej. Podkreślono, że zapobieganie odnosi się do działań, które eliminują lub redukują prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy, albo ograniczają jej skutki. W ocenie Wójta, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż podczas akcji ratunkowej został uszkodzony pojazd strażacki do takiego stopnia, że jego remont był już niemożliwy. Brak pojazdu do celów gaśniczych stwarzał realne zagrożenia lub zdarzenia, co zdaniem Wójta obligowało do podjęcia natychmiastowych działań prewencyjnych związanych z odtworzeniem poprzedniej sytuacji. W takim stanie rzeczy celem, dla którego dokonano kwestionowanych zmian objętych § 5 zarządzenia było uruchomienie działań zapobiegających lub minimalizujących możliwość zniszczeń jakie mogły by wystąpić w razie ewentualnego pożaru lub innej klęski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowił art. 93 w związku z art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy tym należy zauważyć, iż skarga została wniesiona przed upływem roku od jej podjęcia. Z uwagi na powyższe regulacje prawne, organ nadzoru mógł wywieść skutecznie skargę, a sprawa niniejsza podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wójt Gminy D. zaskarżonym w części Zarządzeniem mógł skutecznie i zgodnie z prawem dokonać rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe i przeznaczyć kwotę 40.000 zł z tej rezerwy na zakup samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w S. Jak wynika z treści powołanego Zarządzenia podstawę prawną niniejszego działania stanowił min. art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Bezspornym w sprawie jest, iż w niniejszej sprawie środki zostały rozdysponowane z rezerwy celowej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. o zarządzaniu kryzysowym. Jednak na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (ust. 3). Zmiana przeznaczenia rezerwy celowej dopuszczalna jest w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: - komisja właściwa do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wyda pozytywną opinię w sprawie zmiany przeznaczenia rezerwy celowej; - wydatki przenoszone z rezerwy budżetowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Przeniesienie wydatków planowanych jako rezerwa celowa do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego (por. LEX: Lipiec-Warzecha Ludmiła, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Komentarz do art. 259 ustawy o finansach publicznych, ABC, 2011). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Zatem, po pierwsze wójt był organem uprawnionym do dokonania zmian, a po wtóre bezspornym jest, że w sprawie zaistniały obie z wymienionych wyżej przesłanek. Rezerwę celową rozwiązano bowiem na podstawie pozytywnej opinii Komisji Budżetu z dnia 25 września 2012r., a kwoty przenoszone z rezerwy nie zwiększyły planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Należy podkreślić, iż działania Wójta Gminy D. mieściły się w zakresie przywołanego przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru wskazał w treści skargi, iż sporny przepis dotyczy wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło wyłącznie z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie jest w budżecie obowiązkowe. To sformułowanie nie oparto na żadnym przepisie prawa, a z treści art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych taki wymóg nie wynika. Skoro organ nadzoru żąda stwierdzenia w części nieważności zarządzenia Wójta Gminy D. to należy podkreślić, iż na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru żądając zatem stwierdzenia nieważności powinien wykazać sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. W tej sprawie spór sprowadza się do interpretacji, wykładni przepisów prawa, a to okoliczność niewystarczająca do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Oczywiście niniejszej sprawy nie można oceniać wyłącznie w oparciu o przepisy przywołane wyżej, należy także wziąć pod uwagę treść ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. o zarządzaniu kryzysowym. Organ nadzoru wskazał, iż w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. I ten zarzut nie znajduje potwierdzenia w niniejszym stanie faktycznym w treści tego przepisu. Na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, o których mowa w ust. 2, jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 % wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu (ust. 4). Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy zasady otrzymywania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 3 i 5, określają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm. 3) ) i ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, z późn. zm.). Skoro ustawodawca w zakresie o rozliczania odsyła do ustawy o finansach publicznych, to należy wskazać, iż wobec treści analizowanego powyżej przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ nadzoru nie wykazał sprzeczności z prawem wydanego zarządzenia. Sąd podkreśla jednak, iż powyższego nie należy traktować, jako przyzwolenia na swobodną zmianę przeznaczenia rezerwy celowej. Organ nie ma bowiem zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw, w niniejszej sprawie ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie kwoty 40.000 zł z tej rezerwy na zakup samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w S. mieści się w ramach i zakresie zdefiniowanego w art. 2 zarządzania kryzysowego. Na podstawie art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Nadto na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę zapobieganie odnosi się do działań, które eliminują lub redukują prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy, albo ograniczają jej skutki. Skoro w niniejszej sprawie podczas akcji ratunkowej został uszkodzony wóz strażacki, to brak takiego pojazdu stwarzał realne zagrożenie i działania wójta związane z przeznaczeniem części rezerwy celowej na zakup samochodu bojowego dla jednostki straży pożarnej jednoznacznie wypełnia definicję zarządzania kryzysowego i nie zmienia przeznaczenia i istoty tej dotacji, jako związanej z zarządzaniem kryzysowym zdefiniowanym w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Odnosząc się do powołanego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012r. sygn. Akt I SA/Gd 1171/12, należy stwierdzić, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dokonaną w nim wykładnię terminów "zarządzania kryzysowego" oraz "sytuacji kryzysowej". Należy jednak stwierdzić, iż sprawę niniejszą od zaprezentowanej w powołanym wyroku różni stan faktyczny. I ta różnica wpływa na odmienne wnioski. W stanie faktycznym tamtej sprawy środki z rezerwy celowej zostały przeznaczone na remont budynku uszkodzonego w wyniku pożaru. Także Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż w takim przypadku nie ma mowy o wykonywaniu zadań w ramach zarządzania kryzysowego. Nie ma tu bowiem mowy o zarządzaniu kryzysowym, sytuacji krytycznej, czy wreszcie infrastrukturze krytycznej zdefiniowanych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, zakup samochodu bojowego dla jednostki straży pożarnej wyczerpuje przesłankę zapobiegania sytuacji kryzysowej (oczywiście pożar wpływa negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach, także środowiska), także przesłankę przygotowania do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi w drodze zaplanowanych działań. Jak z powyższego wynika przepisy powołane powyżej należy interpretować systemowo, ale za każdym razem z uwzględnieniem okoliczności faktycznych. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.