I SA/Gd 1171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności zarządzenia w części dotyczącej rozdysponowania rezerwy celowej oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność zarządzenia Wójta [...] Nr [...] z dnia 16 lipca 2012 r. w sprawie zmian w budżecie gminy D. na 2012 rok. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało, że wskazanym zarządzeniem, które wpłynęło do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 14 lipca 2012 r., Wójt [...] dokonał zmian w planie wydatków budżetu, w tym, między innymi, rozdysponował rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe w wysokości 81.500 zł przeznaczając ją na remont budynku wielofunkcyjnego przy Szkole Podstawowej w M. który uległ częściowemu zniszczeniu w wyniku pożaru. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), środki z rezerwy celowej mogą być wydatkowane wyłącznie na cel, na jaki została ona utworzona. Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego zostały enumeratywnie wymienione w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr 89, poz. 590 ze zm.). Z uwagi na powyższe Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że rozwiązanie rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe przez Wójta Gminy i przeznaczenie jej na wyżej opisane zadanie (cel) stanowi istotne naruszenie cytowanych przepisów, z których jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw prawnych do zmiany przeznaczenia zaplanowanej w budżecie gminy rezerwy na zarządzanie kryzysowe poprzez jej rozdysponowanie na inne zadania, aniżeli określone w wyżej wymienionej ustawie o zarządzaniu kryzysowym. Kolegium Izby zaznaczyło, że nie kwestionuje poniesienia wydatku na remont budynku wielofunkcyjnego przy Szkole Podstawowej, a jedynie źródło jego finansowania. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wójt Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym do zadań Wójta Gminy w sprawach zarządzania kryzysowego należy m. in. kierowanie reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Termin "skutki zagrożeń" w tej ustawie nie został zdefiniowany wobec czego – zdaniem skarżącego - należy stosować przepis art. 2 tej ustawy, który definiuje zarządzanie kryzysowe jako działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, polegającego m.in. na reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej oraz usuwaniu ich skutków. Niewątpliwie taka sytuacja wystąpiła, ponieważ przedmiotowy budynek spalił się w części mieszkaniowej (4 lokale mieszkalne) i mieszkanie straciło mieszkających tam 18 lokatorów. Właścicielem tych lokali jest Gmina D. Wobec zaistniałej sytuacji obowiązkiem Wójta Gminy było wyremontowanie i odbudowa spalonych mieszkań, co w myśl ustawy o zarządzaniu kryzysowym, wpisuje się w definicję zarządzania kryzysowego polegającego m. in. na reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz usuwaniu ich skutków. Wobec faktu, że na remont ww. lokali mieszkalnych nie było zaplanowanych w budżecie gminy na 2012 rok żadnych środków finansowych zaistniała konieczność rozwiązania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe i przeznaczenie jej na remont i odbudowę mieszkań w spalonym budynku. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekającej nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia 16 lipca 2012 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2012 rok. Wskazanym zarządzeniem Wójt Gminy dokonał zmian w planie wydatków budżetu, w tym, między innymi, rozdysponował rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe w wysokości 81.500 zł przeznaczając ją na remont budynku wielofunkcyjnego przy Szkole Podstawowej w M. który uległ częściowemu zniszczeniu w wyniku pożaru. Budynek ten spalił się w części mieszkaniowej (4 lokale mieszkalne) i mieszkanie straciło mieszkających tam 18 lokatorów. Właścicielem tych lokali jest Gmina D. Powołując się na art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że środki pochodzące z rezerwy celowej utworzonej na zarządzanie kryzysowego nie mogły zostać przeznaczone na wskazany w zarządzeniu Wójta Gminy cel, tj. remont budynku uszkodzonego w wyniku pożaru. Z powyższym stanowiskiem organu nadzoru należy się zgodzić. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, na który powołał się skarżący, do zadań wójta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Rekonstruując normę prawną wynikającą z powyższego przepisu należy uwzględnić pogląd wyrażony przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów tegoż Sądu z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, op. cit., s. 152 i n.). Z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym wynika, że nie chodzi w nim o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego, na co wskazuje sformułowanie "w sprawach zarządzania kryzysowego". Analizy wymagają zatem użyte w tym przepisie pojęcia "zarządzania kryzysowego" oraz "zagrożeń". Zgodnie z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Sytuacją kryzysową z kolei w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy jest sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Jak wyżej wskazano, interpretując ww. przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym należy mieć na względzie jej kontekst systemowy i funkcjonalny. Najogólniej rzecz ujmując, "zarządzanie kryzysowe", będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do "przejmowania kontroli" nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., K 50/07, (Dz.U. 2009 r., Nr 65, poz. 553), powołując się na poglądy doktryny, ustawa o zarządzaniu kryzysowym to "recepta na obejście rozmaitych warunków ustanowionych przez Konstytucję dla stanów nadzwyczajnych, pozwalająca władzy publicznej na postępowanie analogiczne do działań dopuszczalnych w takich stanach - ale bez spełnienia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych". Także w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań zwłaszcza ze strony organów administracji publicznej i Sił Zbrojnych RP w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej), wymagane jest już jednak wdrożenie specjalnych mechanizmów mających na celu zapewnienie skutecznego monitorowania zagrożeń i podejmowania działań w celu ich eliminacji lub przynajmniej znacznego ograniczenia. Powyższy projekt stanowi więc naturalne uzupełnienie problematyki stanów nadzwyczajnych. Ustawa będzie zarazem ważnym elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym. Projekt ustawy ma na celu poprawę stanu bezpieczeństwa powszechnego przez zwiększenie efektywności działania organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Obszar bezpieczeństwa powszechnego obejmuje zarówno ochronę życia i zdrowia obywateli, jak również ochronę infrastruktury krytycznej. Instrumentem służącym osiągnięciu przez organy administracji publicznej właściwego poziomu przygotowania do działań w sytuacjach kryzysowych jest całokształt przedsięwzięć planistycznych zdefiniowanych jako "planowanie cywilne". Zaproponowana regulacja opisuje zadania administracji publicznej, Sił Zbrojnych oraz właścicieli i posiadaczy infrastruktury krytycznej realizowanych w sytuacjach kryzysowych, które rozumiane są jako stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, dziedzictwa kulturowego, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym, charakteryzujący się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia (art. 3 pkt 1)." Druk sejmowy nr 770 V kadencja. Jakkolwiek obecnie obowiązująca definicja sytuacji kryzysowej różni się od definicji zaproponowanej w pierwotnym projekcie ustawy, niemniej jednak jest oczywiste, że celem ustawy jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i że stanowi ona ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. W takim też kontekście – dotyczącym pojęcia "zarządzania kryzysowego" - należy rozpatrywać zadania polegające na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Należy też zauważyć, że chociaż ustawa o zarządzaniu kryzysowym często posługuje się pojęciem "zagrożeń" (nie tylko w art. 19 ust. 1 pkt 2), to nie precyzuje, o jakie zagrożenia chodzi. Jak jednak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 50/07, z art. 23 ww. ustawy, określającego przesłanki wprowadzenia tzw. stopni alarmowych wynika, że chodzi głównie o zagrożenia o charakterze terrorystycznym. Na odwołanie się do tego przepisu pozwala dyrektywa wykładni systemowej wewnętrznej. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów może wprowadzić na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo jego części, w drodze zarządzenia, cztery stopnie alarmowe: pierwszy stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, których rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia; drugi stopień alarmowy – w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski; trzeci stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o osobach lub organizacjach przygotowujących działania terrorystyczne godzące w bezpieczeństwo Polski lub wystąpienia aktów terroru godzących w bezpieczeństwo innych państw albo w przypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia innego zdarzenia godzącego w bezpieczeństwo Polski lub innych państw; czwarty stopień alarmowy - w wypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski lub innych państw. Mając zatem na uwadze cel ustawy, przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "zarządzania kryzysowego" i "sytuacji kryzysowej", a wreszcie także art. 23 ww. ustawy, określający przesłanki wprowadzenia tzw. stopni alarmowych, podzielić należy stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że remont uszkodzonego w wyniku pożaru budynku nie mieści się w ramach ciążących na wójcie zadań w sprawach zarządzania kryzysowego, polegających m.in. na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być przeznaczane wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Słusznie zatem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] w zakresie zmian w planie wydatków budżetu polegających na rozdysponowaniu rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w wysokości 81.500 zł na remont budynku, który uległ częściowemu zniszczeniu w wyniku pożaru. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę.