I SA/Kr 321/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K.-S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 31 grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 20 października 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze nr od [...] do [...] z dnia 19 września 2014 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Izby Celnej prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku K. K.-S. na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], obejmujących należność z tytułu podatku akcyzowego za okres 05-11/2009 r. w łącznej kwocie 225.024,00 zł. W dniu 23 września 2014 r. K. K.-S skierowała do Dyrektora Izby Celnej pismo, w którym nawiązując do przesłanego zawiadomienia o "planowanym rozpoczęciu windykacji", wniosła "o odstąpienie od windykacji i o odstąpienie od tego roszczenia". Jako uzasadnienie wskazała, iż jest w stałym leczeniu psychiatrycznym, a stan jej zdrowia "nie pozwala na podejmowanie jakichkolwiek prac zarobkowych". Dyrektor Izby Celnej zakwalifikował przedmiotowe pismo, jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze stanowisko wierzyciela wyrażone w piśmie z dnia 7 października 2014 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 20 października 2014r. nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie K. K.-S, w dniu 28 października 2014 r. za pośrednictwem organu egzekucyjnego, złożyła zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. W złożonym zażaleniu Strona ponownie podniosła, że nadal pozostaje w stałym leczeniu psychiatrycznym, co uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy i uzyskanie przychodów, z których mogłaby spłacać przedmiotową wierzytelność. Podkreśliła, że jej jedynym źródłem utrzymania jest pomoc z MOPS. Mąż w marcu 2014 r. został zwolniony z pracy. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Dyrektor Izby Skarbowej, po zapoznaniu się z aktami sprawy, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dyrektor Izby Skarbowej przychylił się do stanowiska organu egzekucyjnego, który uznał, że obecnie nie zachodzą przesłanki do umorzenia zawarte w powyższym artykule. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ przytoczył treść art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1188 z poźń. zm), wyjaśniając, że wskazane przez skarżącą okoliczności, tj. trudna sytuacja finansowa, pozostawanie w stałym leczeniu psychiatrycznym, nie mieszczą się w żadnym z powyższych przypadków wymienionych w tym przepisie. Brak majątku, z którego możliwa byłaby egzekucja administracyjna może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl powyższego przepisu, postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wskazano także, że na podstawie akt sprawy, w chwili obecnej nie można jednoznacznie stwierdzić, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ jednocześnie zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność działania organu egzekucyjnego jest następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego na niego obowiązku. Wyjaśniono, że skoro wierzyciel wskazał, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest nadal wymagalny, to nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji zauważył, że treść wniosku skarżącej, złożonego w dniu 23 września 2014 r., obok wniosku o "odstąpienie od windykacji", zawierała prośbę o "odstąpię od roszczenia", mogła dawać podstawę do zakwalifikowania jej, jako wniosku o umorzenie należności i w tym zakresie wniosek skierowano do odrębnego postępowania. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r., K. K.-S (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, wnosząc o jego uchylenie. W złożonej skardze skarżąca ponownie podniosła, że protokół z postępowania egzekucyjnego jednoznacznie i bezdyskusyjnie wykazuje, że z egzekucji nie uzyska się więcej, niż koszty egzekucji a zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że zaskarżone postanowienie jest: "niezgodne z prawem", argumentując podała treść art. 156 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego, powołała urywki orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt SK 30/09. Dyrektor Izby Skarbowej, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo, poza okolicznościami wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odpowiedział na zarzut skarżącej, że zaskarżone postanowienie jest "niezgodne z prawem, w szczególności jest niezgodne z art. 45 Konstytucji RP". Organ wyjaśnił, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Powyższy artykuł stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wynika z niego bowiem możliwość zwrócenia się w każdej sytuacji (sprawie) do sądu z żądaniem określenia (ustalenia) statusu prawnego jednostki, w sytuacjach nie tylko zakwestionowania lub naruszenia jej praw i wolności, lecz również w sytuacjach odczuwalnych przez nią niejasności, niepewności, a zwłaszcza obawy wystąpienia takiego naruszenia. Organ wskazuje, że składając skargę do sądu, skarżąca z takiego prawa skorzystała. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Organy egzekucyjne nie dokonały bowiem w sposób prawidłowy oceny istnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. Na wstępie Sąd zauważa, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego została uregulowana w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1188 z poźń. zm., dalej: u.p.e.a.). Stosownie do przepisów tej ustawy umorzenie postępowania egzekucyjnego może być obligatoryjne lub fakultatywne. W pierwszym przypadku wystąpienie określonych w ustawie okoliczności rodzi obowiązek umorzenia postępowania, w drugim zaś, zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie, jedynie uprawnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak stanowi przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Ponadto, na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. A zatem umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (Dariusz Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - komentarz 2008, Wyd. Unimex s. 500-501). W pierwszej kolejności należy zgodzić się z twierdzeniem Dyrektora Izby Skarbowej, że okoliczność taka, jak trudna sytuacja finansowa i pozostawanie w stałym leczeniu psychiatrycznym, nie mieści się w żadnym z przypadków wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Organ powinien zatem rozważyć, czy w stanie faktycznym, w jakim znalazła się strona, spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., a więc czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w danej sprawie, nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Obowiązek ten nie został jednak wykonany prawidłowo. Za niewystarczające w ramach przeprowadzonego postępowania należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że wskazana w tym przepisie okoliczność nie wystąpiła. W orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2373/11), za ugruntowany należy uznać pogląd, że podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego – na zasadzie uznania administracyjnego – w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga oceny, czy egzekucja należności pieniężnej będzie celowa, tzn. wymaga ustalenia, czy koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania. Z powołanego przepisu wynika obowiązek zbadania przez organ egzekucyjny istnienia przesłanki fakultatywnego umorzenia. Prawodawca używa bowiem zwrotu "w przypadku stwierdzenia". Badanie to może mieć w świetle art. 59 § 4 u.p.e.a. miejsce z urzędu lub na wniosek. Innymi słowy umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 1 grudnia 2010 r.). W piśmiennictwie wskazuje się, że najczęściej stosowaną metodą, prowadzącą do uzyskania wiedzy o majątku zobowiązanego jest instytucja wyjawienia majątku, o której mowa w art. 71 u.p.e.a. (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 1 grudnia 2010 r., teza 5.3). Zatem podstawę faktyczną do podjęcia takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny związany z przesłanką umorzenia wynikającą z art. 59 § 2 u.p.e.a., z którego wynika zaistnienie bezskuteczności egzekucji. Oczywiście odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego może zachodzić także w sytuacji, gdy nie stwierdzono fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak i w tym przypadku, aby podjąć skutecznie takie rozstrzygnięcie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania, co do ustalenia istnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zakres obowiązków organu w toku postępowania egzekucyjnego określany jest bowiem m.in. przez przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. To na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto – stosownie do treści art. 80 k.p.a. – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem w przypadku wniosku zobowiązanej o umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ - przed wydaniem postanowienia o odmowie umorzenia w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. - zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na art. 7, 77 i 80 k.p.a. mających odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. Niezbędne jest zatem uprzednie przeprowadzenie przez organ kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie, organ przyjął, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne i tym samym nie znalazł podstaw do umorzenia postepowania egzekucyjnego, co było następstwem błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Jak podnosi skarżąca, uznaniowość organu w tej kwestii nie oznacza dowolności po stronie organu, który zawsze powinien kierować się celem postępowania egzekucyjnego, którym jest wykonanie egzekwowanego obowiązku. Umorzenie postępowania po zaistnieniu przesłanki z art. 59 § 2 u.p.e.a. chroni zarówno wierzyciela przed poniesieniem kosztów egzekucyjnych, jak i zobowiązanego przed zwiększeniem jego zobowiązań o koszty bezskutecznej egzekucji (por. L. Klat-Wertelecka, Glosa do wyr. NSA z 25.8.2010 r., I FSK 872/09, OSP 2011, z. 11, s. 857). Uznanie, którym dysponuje organ egzekucyjny na podstawie 59 § 2 u.p.e.a. nie ma zatem charakteru zupełnie dowolnego. Powinno ono zostać zawsze poprzedzone ustaleniem na podstawie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. stanu faktycznego w zakresie istnienia przesłanki bezskuteczności egzekucji (por. R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji, wyd. 7. Komentarz. Warszawa 2014). Określonym wyżej obowiązkom, organ nie sprostał naruszając art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Organ nie uwzględnił tego, że Dyrektor Izby Celnej wystąpił stosownie do art. 71 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 913 k.p.c. z wnioskiem do sądu powszechnego o nakazanie skarżącej wyjawienia majątku. Skarżąca złożyła wykaz majątku i odebrano od niej przyrzeczenie o prawdziwości i zupełności złożonego wykazu majątku. Z tego wykazu wynika natomiast, że skarżąca nie posiada żadnego majątku, do którego można by skierować egzekucję administracyjną. Analogiczny wniosek należy wywieść z protokołu o stanie majątkowym, do którego odwołał się Dyrektor Izby Celnej w ww. wniosku o nakazanie wyjawienia majątku oraz z odpowiedzi na zapytania. Skarżąca podniosła ponadto, że leczy się stale psychiatrycznie od ponad dwóch lat, przedkładając na tę okoliczność stosowne zaświadczenia lekarskie z dnia 23 września 2014 r., z dnia 28 października 2014 r. Słusznie podnosi skarżąca, że w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy, stanowisko organu o tym, że brak jest stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne jest dowolne i stanowi przykład przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skoro zatem skarżąca nie posiada majątku, a prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji z istoty rzeczy generuje wydatki. Okoliczności te powinny być przez organ rozważone przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Tymczasem zakres ustaleń przeprowadzonych przez organy obu instancji, jak i sposób oceny dowodów i ujawnienia tych dowodów w wydanych rozstrzygnięciach nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało wystarczająco uzasadnione, a w szczególności nie odnosi się do wszystkich zagadnień rzeczywiście istotnych w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę wywody poczynione w niniejszym uzasadnieniu dotyczące fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. i przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zbadać, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącej uzyska się, czy nie kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie przez organ egzekucyjny, może on wydać postanowienie o umorzeniu, bądź o odmowie umorzenia tego postępowania. Mając na uwadze wyżej stwierdzone uchybienia, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).