I SA/Kr 330/14

|Sygn. akt I SA/Kr 330/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: st.sekr.sąd. Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r., sprawy ze skargi W.W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 2 grudnia 2013 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty skarbowej, - s k a r g ę o d d a l a - W.W., jako pełnomocnik T.R. i J.K. wezwała Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr 1X7119/03 z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M. w zakresie działki nr [...] i [...] w M. W dniu 14 czerwca 2013 wniosła opłatę skarbową od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie jej przez tych mocodawców pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł wraz z jednoczesnym wnioskiem o zwrot tej opłaty. Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012r., poz. 1282 ze zm., powoływanej dalej jako "u.o.s.") odmówił zwrotu nadpłaty w wysokości 17,00 zł z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Odwołując się do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.s. wskazano, że dokument pełnomocnictwa został złożony w organie administracji publicznej w sprawie należącej do właściwości organu administracji publicznej. Spełniona została tym samym przesłanka do pobrania opłaty skarbowej jaką jest złożenie pełnomocnictwa w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przypomniano przy tym, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany obowiązującego planu, tak jak uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tzw. uchwałą intencyjną, którą należy zaliczyć do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni zarzucił organowi naruszenie: - art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z odmową zwrotu opłaty skarbowej, pomimo tego, iż opłata ta jest nienależna, wobec braku materialnoprawnej podstawy jej żądania od pełnomocnictwa wniesionego w sprawie wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zmianę tego planu, - art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s., wobec błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż złożenie w organie gminy dokumentu pełnomocnictwa w sprawie dotyczącej zmiany planu miejscowego jest równoznaczne z wniesieniem pełnomocnictwa w sprawie z zakresu administracji, pomimo tego, że wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, poprzez zmianę planu miejscowego, nie inicjuje postępowania administracyjnego, nie jest zatem sprawą z zakresu administracji publicznej. W związku z tymi zarzutami zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia zgodnie z wnioskiem wnioskodawczyni o zwrocie nadpłaconej opłaty skarbowej. W uzasadnieniu podkreślono, że procedura planistyczna prowadząca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego nie jest procedurą administracyjną. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że wniesione przez pełnomocnika wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało swe oparcie w art. 101 § 1 z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."). Tymczasem zgodnie z art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. w sprawach z zakresu wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez organ administracji publicznej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym zdaniem Kolegium wszczęte postępowanie w związku z wnioskiem odwołującej się zawiera się w zakresie spraw administracji publicznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnioskodawczyni zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s. oraz w związku z art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., wobec błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż złożenie w organie gminy dokumentu pełnomocnictwa w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 u.s.g. jest równoznaczne z wniesieniem pełnomocnictwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, pomimo tego, że przepisy regulujące procedurę zaskarżania uchwał podjętych przez organy gminy nakazują stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie do skutków orzeczenia o stwierdzeniu niezgodności z prawem podjętej uchwały, a co oznacza, iż sama procedura wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracji publicznej nie podlega reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest więc sprawą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji zażądano uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie zgodzić się z organem odwoławczym, iż stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej nie można utożsamiać z instytucją zwrotu opłaty skarbowej, przewidzianą w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012r., poz. 1282 ze zm., powoływanej dalej jako "u.o.s."). Zwrot opłaty skarbowej następuje wyłącznie w przypadku jej uiszczenia przez podatnika i nie dokonania odpowiedniej czynności przez organ (nie dokonania czynności urzędowej lub nie wydania zaświadczenia albo zezwolenia). W przypadku określonym tym przepisem nie ma wątpliwości, że opłata taka od wymienionych czynności jest należna, wskutek jednak pasywnej postawy organu podlega zwrotowi. Stwierdzenie natomiast nadpłaty podatku - opłaty skarbowej - jest ogólną instytucją prawa podatkowego uregulowaną w Ordynacji podatkowej. W świetle przepisu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm.) za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Istota nadpłaty sprowadza się zatem do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie istnieje obowiązek podatkowy, rozumiany zgodnie z art. 4 Ordynacji podatkowej jako wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W warunkach niniejszej sprawy kwestionowaną przez skarżącą podstawą do przypisania jej powinności świadczenia był przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s., zgodnie z którym opłacie skarbowej podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym w powiązaniu z przepisem art. 6 ust 1 pkt 4 tej samej ustawy, określającym moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej w związku ze złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Wobec treści powołanych przepisów, podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia zakresu stosowania art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s., miało zatem zdefiniowanie pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" - skoro obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej wynikał bezpośrednio z faktu złożenia pełnomocnictwa w tego typu sprawie. Czynność tą powiązać należało z ustaleniem przedmiotu postępowania, w którym dokument pełnomocnictwa został złożony. W skierowanym do organu gminy wniosku W.W. domagała się zwrotu kwoty 17 złotych z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej w związku ze złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie jej pełnomocnictwa przez T.R. i J.K. w sprawie "zmiany/stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Liszki nr 1X7119/03 z dnia 23 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Mników" (por. k. 1 akt administracyjnych). Pełnomocnictwo to złożone zostało w związku ze skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Już zatem z treści powołanego przepisu, w oparciu o który skarżąca działała wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być wniesione wyłącznie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Za niezrozumiałe więc i nieuzasadnione prawnie należy uznać zarzuty skarżącej w nakierowane na wykazanie, że procedura planistyczna prowadząca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest procedurą administracyjną bowiem postępowanie planistyczne nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby bowiem podzielić pogląd skarżącej, że sprawa w której wniesiono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej niedopuszczalne byłoby w ogóle wniesienie w niej tego typu wezwania a następnie złożenie skargi do sądu administracyjnego W badanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał jednak wniesienie wezwania z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, za dopuszczalne, tak jak i wniesienie skargi do tut. Sądu po bezskuteczności tego wezwania. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014r., orzekając w sprawie II SA/Kr 1116/13 stwierdził bowiem częściową nieważność zaskarżonej uchwały a zatem rozpatrzył sprawę merytorycznie, nie znajdując podstaw do odrzucenia skargi. Wbrew sugestiom strony pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej w kontekście przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s., nie jest ograniczone jedynie do spraw o charakterze indywidualnym, jak ma to miejsce w ramach art. 1 ust. 1 pkt 1 u.o.s. Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądzie o szerokim rozumieniu pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, które znajduje zastosowanie w stanie faktycznym badanej sprawy. Administrowanie to szeroko rozumiane zarządzanie, organizowanie a w sprawie planistycznej, zarządzanie przestrzenią publiczną. Brak jest zatem przeciwwskazań by owe "sprawy z zakresu administracji publicznej" rozumieć inaczej aniżeli zgodnie z utrwalonym zapatrywaniem sądownictwa administracyjnego jako wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych. Trudno było zatem znaleźć w działaniach podejmowanych przez skarżącą przed organem jakichkolwiek elementów, które wymykałyby się spod tak pojmowanego konglomeratu sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżąca natomiast błędnie utożsamiała pojęcie sprawy z samą czynnością "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" nie zaś ze sprawą planistyczną, w której wezwanie to złożyła. Zbyt mocno też akcentowała potrzebę ścisłego powiązania sprawy z zakresu administracji publicznej z tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym (por. art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), którego celem bezpośrednim jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie aktu administracyjnego. Przywołany nadto w skardze przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.s. był przedstawiany w kontekście, którego nie reguluje. Dotyczy on tylko zagadnienia momentu powstania obowiązku zapłaty opłaty skarbowej, łącząc go z chwilą zamanifestowania udzielonego umocowania. W żadnym razie nie odnosi się on jednak do samego przedmiotu opłaty skarbowej, w szczególności nie traktuje w ogóle o spornej między stronami definicji sprawy z zakresu administracji publicznej. Jego wykładnia nie mogła zatem wywrzeć wpływu na sposób załatwienia sprawy. Z tych względów Sad nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji służącej uzasadnieniu stanowiska skarżącej. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.