I SA/Kr 359/15

|Sygn. akt I SA/Kr 359/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Ewa Michna, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r., sprawy ze skargi M.D., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 7 stycznia 2015 r. Nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, , I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do chwili, prawomocności wyroku,, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego, koszty postępowania w kwocie 200 zł ( dwieście złotych)., Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 7 stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 listopada 2014 r. w części dotyczącej kwoty i orzekł o wysokości nienależnie pobranych przez M.D. (dalej skarżący) płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na 2011 i 2012 rok w kwocie 49.118,31 zł. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011r. przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w: pakiecie 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2. – uprawy rolnicze (w okresie przestawienia); pakiecie 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 –ochrona siedlisk lęgowych ptaków; pakiecie 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1. Realizując kolejny wniosek skarżącego, organ decyzją z dnia 10 stycznia 2013r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pakietach, jak we wcześniejszej decyzji. W dniach 2 – 7 grudnia 2013r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu. W trakcie przeprowadzonej kontroli zostało ustalone, że powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach wariantu 5.1. jest mniejsza o 2,90 ha, aniżeli powierzchnia deklarowana. W przypadku natomiast wariantu 4.1. powierzchnia stwierdzona była mniejsza o 0,98 ha. Ponadto podczas kontroli stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów gospodarowania w ramach poszczególnych wariantów. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami, przyznano płatność za 2013r. w pomniejszonej wysokości. Ponadto zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji z dnia 20 grudnia 2011r. oraz z dnia 10 stycznia 2013r., czyli przyznające płatności za lata 2011 i 2012. W konsekwencji wszczętego postępowania, wydana została zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu w pierwszej kolejności przytoczono adekwatne przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Następnie organ stwierdził, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Podstawę do domagania się zwrotu przyznanych płatności stanowi § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013r. Ponadto zgodnie z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, odzyskiwanie wypłaconych kwot ma zastosowanie również do lat wcześniejszych. Organ stwierdził również, że wynik kontroli potwierdza, że na części działek doszło do zaniechania działalności rolniczej z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. W takim zaś przypadku zasadą jest zwrot otrzymanej płatności. W tym zakresie organ powołał się na § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013r., który przewiduje obowiązek zwrotu płatności, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolno środowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Organ podkreślił przy tym, że tylko skarżący ponosi wyłączną odpowiedzialność za podanie nieprawidłowej powierzchni gruntów. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zostało podniesione, że organ błędnie zastosował art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012 w wysokości odpowiadającej sankcjom za uchybienia z roku 2013. Tymczasem skarżący w tych latach należycie realizował program. W każdym razie organ nie stwierdził nieprawidłowości za lata wcześniejsze, jak również w roku 2014. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej jednak kolejności należy wskazać, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że skarżący faktycznie zawyżył powierzchnię gruntów na których miał realizować działalność w ramach przyznanej dotacji. Niespornym jest również, że doszło w 2013r. do nieprawidłowości w sposobie uprawy gruntów. Spór dotyczy jedynie prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz.U.UE Seria L z 2011r. nr 25, poz.8 ze zm. – dalej rozporządzenie Komisji), który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można jednak w ocenie Sądu interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji, gdzie prawodawca unijny wskazał, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Odczytując łącznie oba wyżej zacytowane ustępy art. 18 , należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia pobranych i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Artykuł 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie. Niemniej normę tą należy odczytać w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu, który należy uznać za normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. W zakres tej normy kompetencyjnej wchodzi również możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (....) (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 173 ze zm.), która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały natomiast uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm. – dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe). To właśnie przepisy tego rozporządzenia stały się wyrazem implementacji m.in. art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji daje państwu członkowskiego podstawę prawną do domagania się zwrotu dotacji za lata wcześniejsze i to bez konieczności implementacji tego przepisu do porządku krajowego. Z drugiej jednak strony w ust. 2 tego przepisu, ustanawiono dla państwa członkowskiego możliwość modyfikacji tego uprawnienia poprzez wskazanie kryteriów, którymi dane państwo powinno się kierować określając zakres zwracanej pomocy. Polski ustawodawca wykorzystał możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w ust. 1 obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze. Tymczasem organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść ust. 2 i nie zbadał, czy w regulacjach krajowych, nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2. Tożsame stanowisko odnośnie charakteru regulacji zawartych w art. 18 rozporządzenia Komisji, który stanowi normę kompetencyjną dla Państwa członkowskiego, zostało również zaprezentowane w orzecznictwie sądowym, m.in. w wyrokach: WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2015r. (sygn. akt I SA/Bk 231/15), WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015r. (sygn. akt I SA/Rz 280/15), WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015r.(sygn. akt III SA/Wr 761/14), WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2015r. (sygn. akt III SA/Łd 14/15). Wyrazem implementacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji, jak zostało wyżej przedstawione, stały się przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których - co należy podkreślić - odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2) a odrębnie sankcję za uchybienia dotyczące przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (§ 38). Niewątpliwie zatem rolnik, który zadeklarował większy obszar, na jakim miał realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. W wyżej wskazanym § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidziano sposób obliczenia części płatności, która podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie bezspornym było, że sytuacja uprawiania mniejszej powierzchni istniała od samego początku. Oznacza to, że istniały podstawy do zwrotu płatności z tego tytułu za lata wcześniejsze. Stwierdzone w danym roku niezachowanie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, nie może jednak automatycznie prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. W przypadku skarżącego kwestię zwrotu przyznanej płatności reguluje bowiem § 38 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Przepis ten ma między innymi zastosowanie do pakietów 2, 4 i 5, czyli dotyczących sytuacji skarżącego. Wynika z niego, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie przestrzegania przez rolnika wymogów w ramach tych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości obliczonej stosownie do dalszej treści tego przepisu. Biorąc zatem pod uwagę treść przytoczonego przepisu, w szczególności zaś stwierdzenie "w danym roku", należy podnieść, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sankcja administracyjna ma zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy, organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości. Ograniczenie sankcji jedynie do danego roku, znajduje swoje umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej we wcześniej cytowanym art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji. Z tych też powodów rozstrzygnięcie organu nakładające obowiązek zwrotu przyznanej dotacji za lata wcześniejsze było wadliwe, gdyż nie uwzględniało treści § 38 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Nadmienić przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób odczytać, w jaki sposób organ wyliczył wysokość żądanej od skarżącego kwoty. Jedynie odnośnie obowiązku zwrotu z tytułu zawyżenia powierzchni organ prawidłowo powołał podstawę prawną, czyli § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego. W przypadku natomiast nałożenia obowiązku zwrotu z tytułu nieprawidłowości gospodarowania na gruncie, brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej. Organ stwierdził jedynie, że skarżący naruszył wymogi przewidziane w załączniku nr 3 do rozporządzenia środowiskowego. Samo jednak stwierdzenie naruszenia tych wymogów, nie stanowiło jeszcze materialno prawnej podstawy do żądania zwrotu kwot. Należy także zwrócić uwagę, że w decyzji organu I instancji powołano, jako podstawę prawną § 38 ust. 3, 5 i 6 rozporządzenia środowiskowego. Tymczasem ust. 3 już wówczas nie obowiązywał, gdyż został skreślony i z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych, nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, natomiast ust. 5 i 6 dotyczył pakietu 8, czyli w konsekwencji nie miał zastosowania do skarżącego, który nie korzystał z pomocy w ramach tych pakietów. Decyzja ta została utrzymana w mocy, choć zawierała ona błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zatem z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Ponieważ stwierdzone uchybienia dotyczą również decyzji organu I instancji, również została ona uchylona na podstawie art. 135 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili prawomocności wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracyjny zastosuje wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Dokonując wykładni prawa materialnego, weźmie pod uwagę, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia, należy odczytywać łącznie z ust. 2 tego przepisu i odnajdzie normę prawną w krajowym porządku prawnym, która reguluję kwestię zwrotu środków z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w uprawie rolnej. Ponadto organ należycie uzasadni podstawę prawną związaną z ustaloną wysokością kwoty do zwrotu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę ustaloną w myśl art. 205 § 2 p.p.s.a. złożyła się równowartość wpisu od skargi w kwocie 200 zł. Z tych względów, orzeczono jak w sentencji.