I SA/Kr 40/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku R. R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji wydanych przez ZUS w związku z wnioskiem o umorzenie należności oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami postanawia: 1. oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 2. oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2009 r., nr [...] Pismem z dnia 17 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej R. R. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do tut. Sądu decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji wydanych przez ZUS w związku z wnioskiem o umorzenie należności oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej oświadczył, że pomimo wyrażenia przez R. R. pisemnej zgody na jednorazową spłatę zadłużenia z tytułu składek, to ZUS doręczył jej upomnienia. Zdaniem pełnomocnika skarżącej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia zapowiedź organu wszczęcia egzekucji, jak również fakt, iż decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, co zostało wykazane w skardze i późniejszym piśmie procesowym. Z uwagi na fakt, że wniosek powyższy nie został zawarty w skardze, ale w odrębnym piśmie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesłał jego odpis pełnomocnikowi organu celem zapoznania się z nim i wyrażenia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. pełnomocnik Prezesa ZUS uznał wniosek za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części tego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a w konsekwencji tego przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Potrzeba wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powinna być przy tym wykazana przez skarżącego, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione jest uznaniu Sądu i może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Sądu zasadności wstrzymania aktu wiąże się w związku z powyższym z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia przez skarżącego wniosku wykazującego potrzebę wstrzymania wykonania aktu, zwłaszcza, że na tym etapie postępowania Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. W szczególności skarżący powinien wykazać, że w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi zatem o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (tak m. inn.: postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., OZ 889/04, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2004 r., OZ 694/04, niepubl.; postanowienie z dnia 9 marca 2005 r., II OZ 52/05, niepubl.). Żadna z przesłanek mogących uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie została przez pełnomocnika skarżącej wykazana. Za taką okoliczność nie można bowiem uznać doręczenia skarżącej upomnień przedegzekucyjnych. Ewentualne dochodzenie roszczeń na drodze sformalizowanej egzekucji stanowi nie tylko prawo, ale i obowiązek wierzyciela. Poza tym strona nie wykazała, w jaki sposób ściągnięcie należności w drodze egzekucyjnej może wpłynąć na powstanie nieodwracalnych skutków czy wyrządzenie skarżącej znacznej szkody, zwłaszcza w kontekście twierdzeń organu o dobrowolnym uiszczeniu przez R. R. obciążających ją należności, co skutkuje brakiem podstaw do wszczynania względem niej postępowania egzekucyjnego. Również nie zasługuje na aprobatę podnoszona przez pełnomocnika skarżącej kwestia wydania w jego opinii decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jako okoliczność mająca uzasadniać wstrzymanie wykonania kontestowanych decyzji. Jak to zostało już podniesione wyżej, Sąd na etapie rozpatrywania wniosku w trybie art. 61 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie bada merytorycznej zasadności skargi, a jedynie bierze pod uwagę czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Nadto należy podnieść, iż wstrzymanie wykonania aktu może dotyczyć tylko takiego aktu, który nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295). Decyzja o odmowie umorzenia zaległości podatkowej nie podlega wykonaniu w rozumieniu spowodowania w sposób dobrowolny lub doprowadzenia w drodze egzekucji do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Wstrzymanie wykonania takiej decyzji nie prowadzi zatem do oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci zaniechania przez organy dochodzenia należności składkowych. W odniesieniu natomiast do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2009 r., nr [...] podkreślić należy, że stanowi ona w istocie decyzję wydaną niejako w pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., II SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 81, 533, Komentarz do art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.97.137.926), [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. III). Naturalną konsekwencją przyjęcia powyższego modelu wynikającego z zasady dwuinstancyjności (art. 127 Ordynacji podatkowej) jest fakt, iż decyzja drugiej instancji zastępuje poprzednią, wchodzi niejako w jej miejsce. Decyzja pierwszej instancji przestaje więc obowiązywać, upada z chwilą, kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją (tak: J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, str. 66). W związku z powyższym, skoro wniosek strony skarżącej dotyczy decyzji nieostatecznej, a co za tym idzie, nie podlegającej wykonaniu i zastąpionej decyzją Prezesa ZUS wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przeto z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie. Należy nadto zauważyć, że z brzmienia art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika wprost, że instytucja wstrzymania wykonalności dotyczy aktu lub czynności zaskarżonej do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe oraz na fakt, iż zdaniem Sądu nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki, które uzasadniałyby wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd orzekł jak w sentencji.