I SA/Kr 444/13

|Sygn. akt I SA/Kr 444/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r., sprawy ze skargi B. Ś., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 4 lutego 2013 r. Nr [...], w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych). Pismem z 11.04.2012r. B. Ś. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty na prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie egzekucyjne, podnosząc zarzut wykonania w części obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2012r., poz. 1015, określana dalej jako u.p.e.a.), błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.). Uwierzytelniona kserokopia pisma została przesłana do wierzyciela tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu zajęcia stanowiska. Wierzyciel postanowieniem nr [...] z dnia 14.05.2012r uznał zarzuty zobowiązanego za bezzasadne. Na w/w. postanowienie zobowiązany złożył zażalenie. 27.07.2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...]. w którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 30.08.2012r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] podtrzymując swoje stanowisko w przedmiocie nie uznania zarzutów strony. Zobowiązany wniósł zażalenie na wydane postanowienie. 28.12.2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Niniejsze postanowienie jest ostateczne. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 9.01.2013r nr [...] uznał wniesiony przez zobowiązanego zarzut za nieuzasadniony. Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem B. Ś. złożył zażalenie, podnosząc, iż postanowienie jest przedwczesne, gdyż wydane 28.12.2012r. postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ostateczne, ale zaskarżalne do WSA i skarga taka została złożona. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 4 lutego 2013r. nr [...] na podstawie art. 17, art. 18 oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015, określana dalej jako u.p.e.a.), w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w piśmie zakwalifikowanym i zatytułowanym zarzuty, intencją zobowiązanego było rozpatrzenie zarzutów: wykonania w części obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) oraz zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.), a zatem przedmiotem postępowania winna być analiza stanu faktycznego powołanego przez zobowiązanego. W świetle art. 1a pkt 13 oraz zgodnie z dyspozycją art. 34 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a., zachowując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia ma możliwość badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia odnośnie zgłoszonych zarzutów. Nie może natomiast rozstrzygać zarzutów, co do których zasadności kompetencję posiada wyłącznie wierzyciel. Organ wyższego stopnia właściwy dla organu egzekucyjnego, na skutek wniesionego zażalenia na postanowienie w zakresie zgłoszonych zarzutów, dokonuje kompleksowej kontroli zarówno zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego, jak i poprzedzającego go tytułu wykonawczego, w związku z którym wniesiono zarzuty. W tym stanie organ odwoławczy nie może kwestionować stanowiska wierzyciela. Przepis art. 34 § 1 u.p.e.a., nakłada na organ egzekucyjny obowiązek rozpatrzenia zarzutów wskazanych w art. 33 u.p.e.a., po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Jednocześnie w art. 34 § 4 u.p.e.a., wyraźnie zaznaczono, iż do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, koniecznym jest, aby postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, posiadało walor ostateczności. Stosując w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 kpa, ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony. Na tej podstawie organ egzekucyjny wydał postanowienie z 9.01.2013r nr [...], uznające zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie - wyrok NSA z 27.01.2012r sygn. akt II FSK1435/10. Ponieważ przedmiotem rozpatrzenia winne być w/w. zarzuty, wskazane przez stronę w piśmie z dnia 11.04.2012r tj. zarzuty z art. 33 pkt 1, 4 i 6 u.p.e.a. - opinia wierzyciela wyrażona w postanowieniu, była dla organu egzekucyjnego wiążąca w pkt 1 i 4 w/w. artykułu, zaś w pkt 6 nie wiążąca. Niemniej, organ egzekucyjny w postanowieniu nie odniósł się do zarzutu (nie wiążącego go z wypowiedzią wierzyciela) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.), zatem zawęził ramy nakreślone przez zgłaszającego. Nadto w ocenie organu II instancji istotnym składnikiem prawidłowo wydanego postanowienia jest jego uzasadnienie, spójne z sentencją, składające się z uzasadnienia prawnego oraz faktycznego odnoszącego się jednoznacznie do zarzutów zobowiązanego. W takiej sytuacji pominięcie jakiegokolwiek elementu składającego się na treść uzasadnienia będzie stanowić istotne naruszenie prawa skutkujące uchyleniem takiego postanowienia. Treść uzasadnienia nie daje możliwości organowi nadzoru do weryfikacji przedmiotowego orzeczenia, na gruncie art. 33 u.p.e.a, jak również obrony orzeczenia w ewentualnym postępowaniu sądowym. Organ odwoławczy nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ zgodnie z art. 15 kpa, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania tożsamej sprawy przez organy administracji. Jeżeli organ pierwszej instancji orzekał w zakresie węższym lub innym, to organ odwoławczy nie może naprawić tego błędu, przeprowadzając postępowanie dowodowe które podlegałoby weryfikacji tylko w jednej instancji. W związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie należy uznać za niewystarczające, wymagające uzupełnienia, czego nie może uczynić organ odwoławczy bez szkody dla respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B Ś. zarzucając, iż Dyrektor Izby Skarbowej winien był uchylić postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego i jednocześnie wydać merytoryczne rozstrzygniecie uwzględniające zgłoszone zarzuty. W ocenie skarżącego wadliwość na etapie procedowania, jak i na etapie wydania postanowienia winna doprowadzić do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego, w istocie zmieniającego stanowisko organu I instancji, a nie do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto organ II instancji winien orzec na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") , sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o p.p.s.a., sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, wtedy jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej przepisów postępowania o wyżej wskazanym charakterze, co prowadzi do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Punktem wyjścia dla takiej oceny jest wskazanie, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej uchylającego orzeczenie organu I instancji (w zw. z art. 17, art. 18 i art. 34 u.p.e.a. oraz 144 kpa), organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa, tylko w sytuacji, gdy wykaże, że postanowienie to zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu usunięcia uchybień organu I instancji, nie może być wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa, organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, czyli nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W realiach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy w istocie zaniechał zastosowania powyższych zasad w swoim postępowaniu. Postępowanie w przedmiocie zarzutów co do egzekucji administracyjnej w oparciu o art. 34 u.p.e.a. wymaga uzyskania stanowiska wierzyciela i oceny tego stanowiska, przy czym co do określonych zarzutów stanowisko to jest wiążące, a co do innych niewiążące (§ 1 wskazanego art. 34 in fine). W przedmiotowej sprawie organ II instancji ograniczył się de facto do konkluzji, iż skoro organ I instancji w swoim postanowieniu nie wypowiedział się w zakresie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, to w związku z zasadą dwuinstancyjności uniemożliwia to wydanie postanowienia w przedmiocie rozpoznania zarzutów skarżącego. Organ odwoławczy wskazał przy tym na okoliczność nieodniesienia się przez wierzyciela tj. organ nadzoru budowlanego do jednego z zarzutów – niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.), które to stanowisko nie było wiążące dla organu egzekucyjnego. Powyższe rozumowanie jest błędne i narusza art. 138 § 2 kpa. Analiza akt wskazuje bowiem, iż organ odwoławczy dysponował postanowieniem wierzyciela, który odniósł się do znakomitej większości zarzutów podniesionych przez skarżącego. Dyrektor Izby Skarbowej nie wykazał przy tym jakie względy uniemożliwiły mu zwrócenie się do wierzyciela o wydanie postanowienia w zakresie jednego z zarzutów tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, względnie zlecenie tego organowi I instancji w trybie 136 kpa. Organ odwoławczy nie wskazał również żadnych innych okoliczności, które uniemożliwiły mu ocenę zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, której to oceny miał obowiązek dokonać. Jak wyżej wskazano z powinności tej nie zwalnia organu odwoławczego okoliczność, iż nie wypowiedział się na ten temat organ I instancji, gdyż powinnością organu odwoławczego było rozpoznanie zarzutów, w tym zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Realizacji zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa nie można zatem rozumieć zawężająco tj. przyjmując, iż organ I instancji ma się wypowiedzieć we wszystkich kwestiach, bez powiązania jej z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa. Nadto skoro zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania, to priorytetem i zasadą przewodnią organu egzekucyjnego powinno być rozpoznanie zarzutów bez zbędnej zwłoki i posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. (zasada szybkości postępowania – art. 12 kpa) W związku z tym jedynie usprawiedliwione powody określone w art. 138 § 2 kpa mogą prowadzić do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Niezasadnym było zatem powoływanie się przez skarżony organ na konieczność realizacji zasady dwuinstancyjności w następstwie przypisania jej ponadnormatywnej roli. Powyższe uchybienie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji winien dążyć w sprawie do realizacji przywołanej zasady szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu nawet pomimo tego, iż stosownie do pkt II wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012r. sygn. II SA/Kr 1016/11, w którym Sąd ten określił iż postanowienie MWINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które stało się podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie może być wykonywane. (k. 45 akt adm.) W związku z zaskarżeniem tego wyroku do NSA rozstrzygnięcie to pozostaje w mocy do czasu prawomocności wyroku (art. 152 zd. 2 ustawy o p.p.s.a.), co wprawdzie uniemożliwia obecnie prowadzenie dalszego postępowania egzekucyjnego, lecz nie niweczy wszystkich jego skutków. W ponownym postępowaniu rzeczą organu odwoławczego będzie zatem podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie wątpliwości opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w oparciu o przedstawioną przez sąd wykładnię art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, a następnie rozstrzygnięcie o meritum sprawy, tj. dokonanie oceny zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. W związku z powyższym sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej podlegać musi uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.