II SA/Kr 1016/11

Sygn. akt II SA/Kr 1016 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K,. z dnia 24 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2006 roku. Dz. U. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 119. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 roku w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (Dz. U. nr 47. poz. 281 ze zm.) – nałożył na współwłaścicieli budynku wielorodzinnego położonego w W. ul. [....] , E.P. , B.S. , S.S. , J.S. , K.Z. – w pkt 1 grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 grudnia 2009 r., w pkt 2 orzekł obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Równocześnie organ zobowiązał w/w osoby w pkt 1 do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. łącznej kwoty 10.068 złotych w terminie do 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. . ul. [....] . W pkt 2 wskazał, że W przypadku nie uiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W pkt 3 zobowiązał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia; w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po przeprowadzonych oględzinach budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w W. w dniu 26 lutego 2009 r. w związku z oberwanym zbutwiałym gzymsem wraz z rynną wydal w dniu 24 marca 2009 r. na współwłaścicieli budynku wielorodzinnego położonego w W. ul. [....] E.P. , B.S. , S.S. , J.S. , K.Z. decyzje nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] . w W. poprzez wymianę i uzupełnienie uszkodzonego gzymsu z wymianą i wzmocnieniem uszkodzonej konstrukcji, usunięcie niewłaściwości stanu technicznego całości budynku w zakresie stropów i ścian, usunięcie ewentualnych niewłaściwości wewnętrznych instalacji elektrycznej oraz przewodów kominowych po wykonaniu dodatkowego przeglądu, a wykonanego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami. Współwłaściciele budynku pomimo prowadzonego postępowania nie podjęli działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia 26 września 2007 r. nakazał przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu, określającego czynności mające na celu usunięcie ewentualnych zagrożeń. Decyzja ta została co prawda ze względów merytorycznych uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dn. 03.12.2008r. lecz wszyscy współwłaściciele mieli świadomość o konieczności wykonania ekspertyzy i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 złotych, a więc najwyższej dopuszczalnej wartości organ uzasadnił tym, że kara za nie wykonanie obowiązku wynikającego z ustawy Prawo Budowlane jest jednorazowa tak więc powinna być skuteczna i prowadzić do natychmiastowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego ujawnienia zdarzenia z dnia 26 lutego 2009r. tj. oberwanie gzymsu stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa. Zażalenie na to postanowienie złożył B.S. podnosząc, że zakres nałożonych prac jest niewykonalny bowiem wymaga wejścia na dach, a dostęp do dachu jest możliwy jedynie przez strych, który jest zamknięty. Kluczami od strychu dysponują współwłaściciele tj. S.S. i J.S. . Grzywna powinna więc być nałożona na osoby, które mają możliwość wykonania tych prac. Ponadto w zażaleniu wskazano, że naprawa bądź wymiana stropów, które są ugięte wymaga wcześniejszego opróżnienia budynku, co do chwili obecnej nie nastąpiło. B.S. zakwestionował także formalne nałożenie grzywny na wszystkich współwłaścicieli. W jego ocenie kara powinna być zindywidualizowana, czyli wymierzona każdemu współwłaścicielowi z osobna i w konkretnej kwocie. Ponadto B.S. wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wcześniejszego wykwaterowania osób mieszkających w lokalach przy ul. [...] , bowiem dopiero wówczas będzie możliwe wykonanie nałożonych obowiązków i podjęcie ewentualnych środków egzekucyjnych w przypadku ich niewykonania. Postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt w związku z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 229, poz. 1954 ze zm.) - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo. Organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 10 000 nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną i zastosował taką dolegliwość wobec E.P. , B.S. , S.S. , J.S. i K.Z. , która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Ponadto skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt l i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny. Organ podkreślił, że w trakcie oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2011 r. stwierdzono, iż budynek jest w złym stanie technicznym (m.in. odparzone tynki, zawilgocenia elewacji, zły stan gzymsów) i jest niewłaściwie zabezpieczony (porozrywane siatki zabezpieczające przed odpadającym tynkiem i gzymsem). Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2011 r. potwierdzono powyższe i stwierdzono ponadto w lokalach udostępnionych do kontroli zły stan techniczny stropów (wyraźne ugięcia stropów, ubytki w stropie, pęknięcia ścian, w niektórych pomieszczeniach stropy podstemplowane). Biorąc pod uwagę zagrożenie bezpieczeństwa wywołane dalszym pozostawaniem przedmiotowego budynku mieszkalnego w w/w stanie technicznym, grożącym katastrofą budowlaną i konieczność w związku z tym jak najszybszego wykonania nakazanych prac w celu usunięcia tego stanu oraz uwzględniając prawie dwuletni okres uchylania się przez zobowiązanych od wykonania nałożonego na nich obowiązku, a także to, iż w niniejszym przypadku grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko raz, w ocenie organu odwoławczego zasadne było nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w najwyższej możliwej do orzeczenia w tym przypadku wysokości, tj. 10 000 zł. Zaznaczono, że powyższa kwota grzywny nałożona została na pięciu zobowiązanych. Dalej organ wskazał, że egzekucja obowiązku wynikającego z w/w decyzji PINB prowadzona jest w jednym postępowaniu egzekucyjnym (na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB w dniu 21 grudnia 2009 r. o nr:....), w którym grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny może zastosować tylko raz. W przypadku, gdy grzywna w celu przymuszenia nałożona jest na kilku zobowiązanych, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku określenia w postanowieniu o nałożeniu tej grzywny, w jakiej części każdy ze zobowiązanych grzywnę tę winien uiścić. Organ podkreślił, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Wykonując bowiem ten obowiązek, unikną konieczności zapłaty grzywny. Nieistotnym z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego (tj. doprowadzenia do wykonania tego obowiązku) jest przy tym, który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną na nich grzywnę uiści. Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu, co do niewykonalności nakazanych prac, a tym samym egzekwowanego obowiązku, organ stwierdził, że kwestia ta była już przedmiotem badania w toku postępowania egzekucyjnego w związku ze zgłoszonymi do tego postępowania zarzutami (w tym zarzutem niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym). W kwestii tej wypowiedział się także organ egzekucyjny w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2010 r. znak: [...] , utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia 22 lutego 2010 r. znak: [...] . Odnosząc się do wniosku B.S. zawartego w zażaleniu o zawieszenie postępowania, organ stwierdził, że właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.S. podnosząc, że nie ma możliwości wykonania nałożonych na niego obowiązków. Wymiana i uzupełnienie uszkodzonego gzymsu z wymianą i wzmocnieniem konstrukcji jest możliwe po wejściu na dach, na który dostęp jest możliwy przez strych. Klucze na strych są w posiadaniu współwłaścicieli S.S. i J.S. Z kolei wykonanie innych nałożonych obowiązków jest możliwe dopiero po uprzednim opróżnieniu budynku, co do chwili obecnej nie nastąpiło. Konieczność opróżnienia budynku potwierdzona została decyzją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w W. Dopiero po wykonaniu tej decyzji, co jest po części niezależnie od skarżącego bowiem dotyczy najemców, którym Urząd Miasta i Gminy w W. zobowiązany jest zapewnić lokale zamienne, będzie możliwe wykonanie nałożony decyzją organu nadzoru budowlanego prac. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpoznanie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego II instancji utrzymującego w mocy postanowieni organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącego i inne wymienione w niej osoby, grzywny w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku określonego w doręczonym im tytule wykonawczym. Z uwagi na stwierdzone z urzędu uchybienia jakimi dotknięta jest zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, koniecznym było wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z dyspozycja art. art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz U. Nr 229 poz. 1954) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Przepis art. 119 § 2. wskazuje, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast zgodnie z art. 120 § 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Kwestię wysokości grzywny normuje przepis art. 121 ustawy który w § 1 wskazuje, iż zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Natomiast w § 4 przesądza, iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Co do stosowania grzywny w celu przymuszenia w relacji do wykonania zastępczego - w sprawach z zakresu egzekucji obowiązków mających źródło w prawie budowlanym, w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jednolitego, wypracowanego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 706/08 wyraził pogląd, iż w sprawach z zakresu prawa organy egzekucyjne mają jednak wybór między dwoma środkami i pierwszy powinien co do zasady być wybierany środek wykonania zastępczego jako bezpośrednio prowadzący do wykonania obowiązku. W orzecznictwie NSA wyrażane były jednak także poglądy odmienne dające pierwszeństwo grzywnie w celu przymuszenia (przed wykonaniem zastępczym) w hierarchii stosowania środków egzekucyjnych (vide; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 767/08 oraz z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 463/05). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż mając do wyboru dwa sposoby egzekucji świadczeń niepieniężnych - grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, organ egzekucyjny zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy, ma obowiązek rozważyć całokształt okoliczności danej sprawy i zastosować taki środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie jest dla zobowiązanego najmniej uciążliwy. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2011 r. II OSK 1262/10 LEX nr 1068979 wskazując, iż który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Faktycznie w zależności od warunków danej sprawy, może to być w przypadku obowiązku wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna w celu przymuszenia, lub też wykonanie zastępcze. Wskazane przez zobowiązanego okoliczności sprawy wraz z jego oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, nie zaś arbitralne stanowisko organu egzekucyjnego, prowadzą do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Okoliczności o których mowa wyżej – analiza indywidualnej sytuacji zobowiązanego w kontekście środka egzekucyjnego jaki stosuje organ by w jak najmniej dotkliwy (uciążliwy) sposób doprowadzić do wykonania przez niego obowiązku, winny być opisane w uzasadnieniu decyzji która dany środek egzekucyjny stosuje. Brak takiej analizy musi prowadzić do wniosku, iż organ arbitralnie wybiera środek bez uwzględnienia ogólnych zasad określonych przepisem art. 7 § 2 ustawy. Jak zasadnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. II SA/Gl 434/10 LEX nr 752805 zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ powinien stosować środki egzekucyjne, najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zauważyć trzeba, że przepisy u.p.e.a. nie określają, który z tych środków egzekucyjnych (grzywna w celu przymuszenia, czy wykonanie zastępcze) jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego pozostawiając tę ocenę organom egzekucyjnym. Uzupełniając wywód przytoczony w w/w wyroku wskazać należy także, iż ocena ta bezwzględnie powinna być wyrażona w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji do zasady tej nie zastawały się. Tak w decyzji organu I jak i II instancji brak analizy, dlaczego stosują ten właśnie - grzywnę w celu przymuszenia - środek egzekucyjny. Z tego powodu orzeczenia obu instancji są arbitralne i nie poddają się kontroli. Stanowi to podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Niezależnie od okoliczności o których mowa wyżej, decyzje te są w poważnym stopniu wadliwe z uwagi na sposób wyrzeczenia z którego nie wynika jednoznacznie na jakich zasadach organ wymierzył zobowiązanym grzywnę tj. czy na każdego z wymienionych w decyzji grzywnę po 10 000 zł, czy jedną grzywnę w wysokości 10 000 zł. do której uiszczenia zobowiązane są osoby wskazane w decyzji w częściach równych, czy też organ należność tą traktuje jako zobowiązanie solidarne. Sąd tu co do zasady podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Wr 640/07 LEX nr 487244, iż nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilka osób zobowiązanych do wykonania tego samego obowiązku, organ musi w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości określić zasady na jakich zapłata grzywny ma nastąpić. Nie do przyjęcia jest sytuacja, kiedy wyrzeczenie organu w tym zakresie jest nieprecyzyjne, pozostawiające wątpliwości co do nałożonego na zobowiązanych ciężaru i zasad jego realizacji. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Z wyrzeczenia organów nie wynika na jakich zasadach ma nastąpić zapłata grzywny przez zobowiązanych. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wyeliminować wadliwości o których mowa wyżej. Określając sposób wykonania obowiązku (w kontekście przytoczonego wyżej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Wr 640/07) organy powinny mieć także na uwadze, iż zobowiązanie solidarne jest instytucją prawa cywilnego normowaną przepisami art. 369 k.c. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Tak więc wyrzeczenie organu poza zgodnością z bezwzględnie obowiązującymi przepisami co do charakteru zobowiązania musi precyzyjnie określać sposób jego realizacji. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.