I SA/Kr 451/10

Sygn. akt I SA/Kr 451/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 lipca 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Bogusław Wolas (spr.), Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2010r., sprawy ze skargi A. B., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 9 lutego 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia 9 lutego 2010 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 marca 2009 r., która odmówiono A. B. umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 2005 r. do grudnia 2008 r. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. A. B. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku wskazała min., że jej były mąż – J. B. - przejął cały majątek spółki, której była ona współwłaścicielem, zobowiązując się do uregulowania wszystkich spraw związanych z tym przejęciem. Zobowiązanie to jednak nie zostało spełnione i wnioskodawczyni nadal figuruje jako właściciel spółki, co pociąga za sobą koszty i tworzy dług względem ZUS, którego nie jest w stanie uregulować. Zobowiązana podała, że nie pracuje, nie przysługują jej żadne świadczenia dla osoby bezrobotnej czy samotnie wychowującej uczące się dzieci. Od lipca 2003 r., kiedy został orzeczony rozwód z J. B., pozostaje bez środków do życia. W toku postępowania zobowiązana przedłożyła szereg dokumentów, w szczególności rachunki za energię elektryczną i gaz, a ZUS uznał przedłożone dokumenty za wiarygodne i uwzględnił wynikające z nich fakty w toku postępowania. Uzasadniając decyzję z dnia 17 marca 2009 r. o odmowie umorzenia należności składkowych, ZUS przytoczył przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.", i podał, że celem dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie należności należy przede wszystkim zauważyć, że wobec zobowiązanej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Stwierdzenia takiego nie dokonał również komornik sądowy. Nie zostały więc spełnione przesłanki do umorzenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Nie zostały także spełnione przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ stwierdził także, że w toku postępowania uzyskano informację na temat posiadanego przez zobowiązaną majątku nieruchomego, który może być przedmiotem zabezpieczenia, bądź ewentualnego prowadzenia skutecznej egzekucji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązana przedstawiła swoją sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Wskazała, że nie jest w stanie opłacić należności składkowych, ponieważ pociągnęłoby to dla niej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki. Organ ponownie rozpoznający sprawę, podzielił ustalenia organu I instancji. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 17 marca 2009 r., ZUS dodatkowo wskazał, że z przedłożonych w toku ponownego rozpoznawania sprawy dokumentów wynika, że zobowiązana otrzymuje pomoc materialną od rodziny, nie ponosząc żadnych kosztów z tytułu utrzymania. Ustalone w sprawie okoliczności nie mogą być zdaniem organu uznane za uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu należności. Podkreślono także, że w sprawach o umorzenie, gdzie stan faktyczny był podobny do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie podejmowano rozstrzygnięć o umorzeniu należności. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi sytuacja, że spłata zadłużenia na skutek prowadzonej egzekucji zagrozi egzystencji, czy też pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ odwołał się także do zasady równego traktowania obywateli. Podkreślił także, że trudności finansowe nie wynikają z przyczyn od zobowiązanej niezależnych, bowiem sytuacja materialna może ulec zmianie w przypadku podjęcia stałego zatrudnienia. Za złożonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby istniały przeszkody uniemożliwiające jego podjęcie. W skardze na decyzję z dnia 9 lutego 2010 r. A. B. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa przez błędne ustalenia w postępowaniu dowodowym. W uzasadnieniu podała, że znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej oraz finansowej, bez jakichkolwiek widoków na jej poprawę. Wszelkie próby mające na celu zdobycie zatrudnienia nieustannie kończą się niepowodzeniem. Pozostaje na wyłącznym utrzymaniu schorowanej matki, emerytki. Na utrzymaniu ma córkę, która uczy się w ostatniej, maturalnej klasie, a zatem konieczne są także dodatkowe wydatki. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 28 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącej podał min., że w toku postępowania nie ustalono jednoznacznie, że egzekucja prowadzona wobec skarżącej ma jakiekolwiek szanse powodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się bowiem naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Wydana przez Zakład na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z dnia 9 lutego 2010 r. poprzedzona została czynnościami zmierzającymi do weryfikacji decyzji z dnia 17 marca 2009 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W czynnościach tych brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. I tak, decyzję z dnia 9 lutego 2010 r. oprócz działającego z upoważnienia Prezesa ZUS, Dyrektora Oddziału Zakładu w C. – W. C., podpisali również: Inspektor M. B., Kierownik Referatu G. D. oraz Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów A. P., a więc osoby, które uczestniczyły przy opiniowaniu wniosku skarżącej, względnie brały udział w komisji rozpatrującej zasadność umorzenia należności przed wydaniem rozstrzygnięcia w I instancji. Świadczą o tym podpisy widniejące na kartach 34 i 35 akt administracyjnych. Widnieje tam również podpis Dyrektora Oddziału ZUS – W. C., która w dniu 12 marca 2009 r. nie wyraziła zgody na umorzenie. Osoby, których podpisy znajdują się na wyżej wskazanych kartach akt podtrzymały swoje stanowisko w toku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 59 akt administracyjnych). Zauważyć także należy, że Zastępca Dyrektora – Ł. P., która podpisała decyzję I instancji, również brała udział w dalszym postępowaniu, negatywnie opiniując wniosek przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Poza tym Inspektor M. B., Kierownik Referatu G. D. oraz Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów A. P. podejmowali także szereg innych czynności wywołanych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącej o umorzenie należności w I instancji, jak również w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie działanie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. Sąd jednocześnie zauważa, że uchylenie decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych. Kwestia zasadności lub niezasadności wniosku stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu.