I SA/Kr 499/15

|Sygn. akt I SA/Kr 499/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krakowie Krowodrzy, na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach, z dnia 27 grudnia 2012 r. Nr XXVI/288/2012, w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właściciela, nieruchomości, – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części załącznika Nr 1 oznaczonego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązująca od miesiąca roku " dotyczącego: obowiązku podania imienia ojca i matki oraz numeru telefonu zobowiązanego (pkt D.1.1; D.1.2.), imienia ojca i matki oraz numeru telefonu małżonka zobowiązanego (pkt D.1.3. i D.1.4.) oraz nr telefonu i adresu e-mail podmiotu innego niż osoba fizyczna (pkt D.2.2.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prokurator Rejonowy w Krakowie - Krowodrzy domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krzeszowice Nr XXVI/288/2012 z dnia 27 grudnia 2012 r. w części załącznika Nr 1 oznaczonego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązująca od miesiąca .......... roku ........... " dotyczącego: obowiązku podania imienia ojca i matki oraz numeru telefonu zobowiązanego (pkt D.1.1; D.1.2.), podania imienia ojca i matki oraz numeru telefonu małżonka zobowiązanego ( pkt D.1.3. i D.1.4.) oraz numer telefonu i adresu e-mail podmiotu innego niż osoba fizyczna (pkt D.2.2.). Prokurator zarzucił ww. uchwale naruszenie w zaskarżonym zakresie: art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 6m i art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi z dniem 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) oraz art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., po. 1182 ze zm.) W uzasadnieniu wskazał, że powołane wyżej przepisy ustaw nie upoważniały Rady Miejskiej do nałożenia obowiązku przekazywania tego typu danych jak: imiona ojca i matki zobowiązanego oraz imiona ojca i matki małżonka zobowiązanego; numerów telefonów, oraz adresu e-mail. Dane te pozwalały bowiem na indywidualną identyfikację osób, a ich uzyskanie traktowane było jako przetwarzanie danych w postaci tworzenia zbioru danych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych – do czego organ gminy nie był upoważniony. W odpowiedzi Rada Miejska Krzeszowice wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniła, że żądanie podania w deklaracji numerów telefonów i adresu e-mail spowodowane było treścią obowiązków wierzyciela (podanie w tytule wykonawczym numerów telefonów i adresu e-mail zobowiązanych) jakie wynikały z ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Wzór formularza tytułu wykonawczego zawierał m.in. rubrykę, w której należało podać numer telefonu zobowiązanego. Odnosząc się natomiast do obowiązku podania imion rodziców – Rada Gmina wskazała, że w celu weryfikacji deklarowanych danych konfrontuje je z danymi z ewidencje gruntów i budynków otrzymywanych ze starostwa – te zaś nie zawierają numerów PESEL właścicieli lub posiadaczy nieruchomości, ale imiona rodziców. W końcowej części swojego stanowiska Rada podkreśliła, że zaskarżona uchwała straciła moc na podstawie uchwały nr XXXV/329/2013 z dnia 31 października 2013 r., a więc nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchylenie przy tym takiego aktu kolejną uchwałą rady gminy, ma skutek wyłącznie ex nunc tj. z chwilą uchylenia. Natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony został pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W konsekwencji nie miało znaczenia, że przed wniesieniem skargi lub jej rozpatrzeniem zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta Krzeszowice. Formalnie nie zostały bowiem wyeliminowane skutki jej obowiązywania w czasie pomiędzy uchwaleniem uchwały, a jej uchyleniem. Stosownie do art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 6n ust. 1 pkt 1). Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ust. 2). Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia składania tejże deklaracji, co wynika wprost z ww. art. 6n ust. 1 ustawy. W judykaturze przyjmuje się w sposób niezmienny, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik – deklaracji w części dotyczącej obowiązku podania imienia ojca i matki oraz numeru telefonu zobowiązanego (pkt D.1.1; D.1.2.), podania imienia ojca i matki oraz numeru telefonu małżonka zobowiązanego ( pkt D.1.3. i D.1.4.) oraz numeru telefonu i adresu e-mail podmiotu innego niż osoba fizyczna (pkt D.2.2.) wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W ocenie Sądu, nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Fakt, że gmina konfrontuje deklarowane dane z informacjami pozyskiwanymi z ewidencji gruntów (nie zawierającymi numerów PESEL, ale zawierającymi dane o imionach rodziców właścicieli lub posiadaczy gruntów i budynków) nie może usprawiedliwiać żądania tego typu danych osobowych przez radę gminy. Należy zauważyć, że wpisy osób oznaczonych jako właściciele nieruchomości, zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie korzystają z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie korzystają z rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z tego też względu wpisy lub zmiany wpisów w ewidencji gruntów dotyczące osób właścicieli nie są rozstrzygające w tym zakresie. Podkreślić należy, że gmina zgodnie z art. 7a ust 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.) prowadzi ewidencję podatkową nieruchomości zawierającą m.in. dane wynikające z informacji i deklaracji składanych przez podatników na podstawie przepisów powołanej ustawy, a także danych zawartych w księgach wieczystych. Stosownie do przepisów wykonawczych do ww. ustawy tj. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138) w ewidencji podatkowej w odniesieniu do osób fizycznych zamieszcza się dane dotyczące nr PESEL, a nie imiona rodziców (§4 ust.1 pkt 1 lit. f). Tylko w przypadku, gdyby osobie fizycznej nie nadano numeru PESEL – powstałby obowiązek podawania daty urodzenia oraz imion rodziców (§4 ust.2). W związku z powyższym Sąd uznał, że Rada Gminy Miasta Krzeszowice naruszyła wskazane w skardze przepisy poprzez nakładanie w uchwale (w zaskarżonej części) bezwzględnego obowiązku podawania imion rodziców zobowiązanych i ich małżonków, numerów telefonów i adresów e-mail innych podmiotów niż osoby fizyczne w sytuacji gdy żadna ustawa nie dawała wyraźnego do tego prawa, a na dodatek brak było faktycznego uzasadnienia, aby dane takie służyły do wymiaru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu, podanie numeru telefonu (zobowiązanego i jego małżonka) oraz adresu e-mail nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podawanie numeru telefonu lub adresu e-mail mogło być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu osób fizycznych stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Jak już Sąd zauważał powyżej rada gminy nie miała kompetencji żądania udostępniania tego typu danych od osób zobowiązanych do składania deklaracji. Tylko w sytuacji dobrowolnego ich przekazania, dane te mogły być gromadzone przez gminę w celu np. wypełnienia tytułów wykonawczych. Skoro organem uprawnionym do wypełnienia tytułu wykonawczego – był burmistrz Miasta Krzeszowic, a przewidziane rozporządzeniem wykonawczym właściwe wzory druków tytułów wykonawczych zawierały rubryki, w których należało (o ile takie dane były w posiadaniu wystawcy tytułu) podać numery telefonów to gromadzenie tych danych było niezbędne w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a także było niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych). Końcowo dodać bowiem należy, że we wzorze druku tytułu wykonawczego objaśniono (wers 1 i 2 po słowie "Uwaga"), że tytuł wykonawczy powinien zawierać dane, o których mowa w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). W pozostałym zakresie "...wierzyciel podaje dane będące w jego posiadaniu" – numery telefonów, adresy e-mail nie zostały wymienione w art. 27 powołanej ustawy, a więc organ gminy mógł te dane przetwarzać (w celu wypełnienia tytułów wykonawczych), ale nie mógł żądać podania ich w drukach deklaracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., po. 720 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.