I SA/Kr 504/14

|Sygn. akt I SA/Kr 504/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r., sprawy ze skarg Centrum "Ż" Sp. z o.o. w Ł., na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 31 grudnia 2013 r. Nr [...],, i 14 stycznia 2014 r. [...], w przedmiocie zwrotu dotacji, - skargi oddala - I. Decyzjami z 10 października 2013r. nr [...] znak: [...] oraz nr [...] znak: [...] Starosta O. zobowiązał Centrum Nauki i Biznesu "Ż" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. prowadzące Policealną Szkołę BHP "Ż" z siedzibą w O. oraz Policealną Szkołę Administracji "Ż" z siedzibą w O. do zwrotu dotacji podmiotowej za rok 2009 w kwocie 10.334,41 zł przyznanej dla Policealnej Szkoły BHP "Ż" (decyzja nr [...]) oraz w kwocie 15.124,95 zł przyznanej dla Policealnej Szkoły Administracji "Ż" (decyzja nr [...]) na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przeznaczonych na pokrycie wydatków bieżących szkoły udzielonej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 ze zm. dalej-u.s.o.), a wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, tj. od dnia 18 grudnia 2009r. Powyższe decyzje wydane zostały na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) oraz art. 145 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 oraz art. 146 ust. 1 i art. 190 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej-u.f.p.) w związku z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). W uzasadnieniach decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Policealnej Szkole BHP "Ż" oraz w Policealnej Szkole Administracji "Ż" przez Referat Kontroli Starostwa Powiatowego w O., wezwano organ prowadzący szkoły do zwrotu części dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono bowiem, że w okresie 1 lipca 2009r. do 31 grudnia 2009r. przyznane dotacje nie zostały wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących badanych szkół przeznaczonych na dofinansowanie realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co narusza art. 90 ust. 3d u.s.o. W okresie objętym kontrolą Powiat O.i przekazywał dotację w okresie od lipca do grudnia 2009r. w wysokości odpowiednio 71.273,10 zł na Policealną Szkołę BHP "Ż" (decyzja nr [...]) oraz 90.536,10 zł na Policealną Szkołę Administracji "Ż" (decyzja nr [...]). Rozliczenie dotacji na szkoły nastąpiło na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w O. z 23 lutego 2010r. nr [...], w której określono wysokość miesięcznej kwoty dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej dla dorosłych za 2009r. tj. 151,03 zł. Nadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji stosował uchwałę Nr XIX/138/2008 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 19 lutego 2008r. oraz uchwałę Nr XXXVII/250/2009 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 1 lipca 2009r. w sprawie zmian do uchwały Nr XIX/138/2008 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 19 lutego 2008r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym i niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym prowadzonym przez inne podmioty niż Powiat O. i ministrowie. Z uwagi na to, że do kontroli przedłożone zostały rachunki i faktury wystawione na Centrum Nauki i Biznesu "Ż", a na dowodach tych została zamieszczona adnotacja, o tym iż koszt dotyczy oddziału O. bez wskazania w jakiej wysokości oraz faktycznie której szkoły koszt dotyczy-Centrum Nauki i Biznesu "Ż" przedłożyło oświadczenie o sposobie rozliczania. Wynika z niego, że koszty gromadzone były na dwóch poziomach: koszty występujące w danym mieście rozliczane były na szkołę wskaźnikiem przychodowym udziału przychodów szkoły w przychodach w danym mieście, natomiast koszty występujące centralnie rozliczane były na miasto wskaźnikiem przychodowym udziału przychodów miasta w przychodach ogółem, a następnie na poszczególne szkoły wskaźnikiem przychodowym udziału przychodów szkoły w przychodach w danym mieście. Centrum Nauki i Biznesu "Ż" przedłożyło do kontroli procentowe zestawienie faktur i rachunków wystawionych na Policealną Szkołę BHP "Ż" oraz na Policealną Szkołę Administracji "Ż". W zestawieniu tym ujęto dokumenty dotyczące kosztów Oddziału O. z podziałem na procentowy udział szkół spółki z terenu, których suma wyniosła odpowiednio 69.821,46 zł (decyzja nr [...]) oraz 89.326,05 zł (decyzja nr [...]) jak również dokumenty księgowe dotyczące kosztów "Centrali" - nie przyporządkowane przez Centrum Nauki i Biznesu "Ż" jako koszty szkół oświęcimskich, których suma wyniosła 7.773,50 zł (decyzja nr [...]) oraz 11 378.38 zł (decyzja nr [...]). Organ wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje przyznane szkole przeznaczone są na dofinansowanie realizacji jej zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ustawodawca w powyższej normie zawęził rozumienie wydatków bieżących do konkretnych celów, których wydatki na centralę, w ocenie organu, nie spełniają. Organ podkreślił, że kwota dotacji powinna stanowić jedynie dofinansowanie działalności szkoły co oznacza, że ciężar utrzymania szkoły wraz z kosztami generowanymi przez zarząd oraz pion administracyjno-finansowy centrali, spoczywa głównie na organie prowadzącym, a ze środków publicznych pokrywa się jedynie część kosztów dotyczących funkcjonowania szkoły otrzymującej dotację. Od wydatków na realizację ustawowych zadań organu prowadzącego szkołę należy odróżnić wydatki związane z funkcjonowaniem samego organu prowadzącego. Starosta O. wskazał w tym miejscu na wyrok WSA w Lublinie z 13 lipca 2012r., sygn. akt: I SA/Lu 384/12; wyrok WSA w Kielcach z 26 października 2011r., sygn. akt: I SA/Ke 369/11. W wyniku analizy zestawienia kosztów poniesionych przez kontrolowane szkoły stwierdzono, iż do rozliczenia dotacji ujęto również wydatki nie mające związku z realizacją ich zadań. Starosta Oświęcimski w obu przypadkach zakwestionował 14 faktur, z czego 8 faktur wskazujących na wydatki niezwiązane z działalnością szkoły (dotyczące zakupu materiałów kosmetycznych), nadto stwierdzono, że z opisu 4 faktur wynika, że do rozliczenia dotacji wypłaconej szkole ujęto również rachunki/faktury które dokumentowały wydatki sfinansowane z dochodu, a nie z dotacji Centrum Nauki i Biznesu "Ż". Organ stwierdził również brak 5 sztuk faktur i rachunków. Przedstawiając zestawienie (opis) ww. faktur i rachunków organ stwierdził, że łączna kwota dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem za okres objęty kontrolą wynosi w przypadku Policealnej Szkoły BHP "Ż" 10.334,41 zł (decyzja nr [...]) natomiast w przypadku Policealnej Szkoły Administracji "Ż" 15.124,95 zł (decyzja nr [...]). W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji pełnomocnik Centrum Nauki i Biznesu "Ż" zarzucił naruszenie: - naruszenie art. 107§1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji podnoszonej w toku postępowania, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77§1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; - naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - naruszenie art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009r. wprowadzającej ustawę o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005r.; - naruszenie art. 146 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005r. o finansach publicznych, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; - naruszenie art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do merytorycznej kontroli rozliczania i wykorzystania dotacji w zakresie przewyższającym rozliczanie faktycznej liczny uczniów; - naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że wydatki na informację o ofercie edukacyjnej nie są wydatkami związanym i z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a w konsekwencji, nie mogą być pokrywane z dotacji o których mowa w ww. artykule; - naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie uchwały Rady Powiatu Oświęcimskiego 292/2009 z uchybieniem zasady "lex retro non agit". Wyjaśniając powyższe zarzuty podniesiono m.in., że obowiązujące przepisy, w szczególności prawo miejscowe, nie dawały podstaw do przeprowadzenia kontroli sposobu wydatkowania przyznanej dotacji. Podkreślono, że uchwała nr XLI/292/2009 Rady Powiatu w O. z 2 grudnia 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym prowadzonym przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie, szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkól publicznych oraz placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji - weszła w życie dopiero w 2010r. Zgodnie z zasadą lex retro non agit prawo nie może działać wstecz, a zatem, w ocenie strony odwołującej, Starostwo Powiatowe w O. w 2009r. nie miało żadnego umocowania w prawie miejscowym do kontrolowania sposobu wydatkowania przyznanej dotacji. Zdaniem Spółki nie ma wątpliwości, aby sądzić, że koszty obsługi kadrowej, administracyjnej, finansowej, księgowej, prawnej i inne ponoszone na poziomie szkoły powinny być pokrywane z przyznanej dotacji. Decyzją z 31 grudnia 2014r. znak: [...] oraz decyzją z 14 stycznia 2013r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło kwestionowane decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że do zwrotu dotacji udzielonej w 2009r. zastosowanie znajdą przepisy art. 145 i art. 146 w zw. z art. 190 nieobowiązującej już ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Zgodnie art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 ww. ustawy - jeśli beneficjent zobowiązany do zwrotu dotacji nie dokona takiego zwrotu do dnia 28 lutego następnego roku kalendarzowego po roku udzielenia dotacji - organ wydaje decyzję w sprawie jej zwrotu. Sam obowiązek aktualizuje się znacznie wcześniej. Zwrot dotacji jest obowiązkiem powstającym z mocy prawa. W art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy wymienione zostały trzy podstawy, kiedy dotacje podlegają zwrotowi. Otóż następuje to w sytuacji, gdy dotacje są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 145 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości, natomiast w art. 145 ust. 5 u.f.p. określono sposób naliczania wysokości odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Oran zauważył, że (jak wynika z twierdzeń organu I instancji) będące przedmiotem sporu dotacje zostały udzielone w trybie art. 90 u.s.o. Obowiązujące w tym zakresie w 2009r. przepisy stanowiły, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b art. 90 u.s.o. uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy). Badając obecnie przedmiotowe decyzje, które wydane zostały po uchyleniu przez Kolegium decyzji wydanych uprzednio w przedmiotowej sprawie (tj. decyzji z 3 marca 2013r. nr [...] i nr [...] uchylonych przez Kolegium decyzjami z 6 maja 2011r.), Kolegium doszło do wniosku, iż w dalszym ciągu decyzje te nie są prawidłowe i nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swoich decyzji w sposób jednoznaczny na jakich faktach i dowodach się oparł oraz jakim dowodom, czy faktom odmówił wiarygodności. Kolegium zaznaczyło, że w stosunku do poprzednich decyzji Kolegium w sprawie przedmiotowego zwrotu uchybienia wskazane przez organ II instancji nie zostały całkowicie usunięte. Pomimo uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego w dalszym ciągu brak jest możliwości bezspornego ustalenia, czy wyliczona przez organ I instancji kwota jest w istocie kwotą dotacji podlegającą zwrotowi - nie wynika to w sposób jednoznaczny z akt sprawy oraz z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien raz jeszcze ocenić i zweryfikować materiał dowodowy oraz dokonać szczegółowej analizy, która dotyczyć będzie wysokości ewentualnego zwrotu dotacji. Konieczność taka zachodzi zwłaszcza w sytuacji, gdy wynik postępowania jest dla strony dolegliwy - jak w przedmiotowej sprawie, gdzie chodzi o zwrot części przyznanej dotacji. Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje prawidłowości podjętych przez organ I instancji rozstrzygnięć, a jedynie nie jest w stanie na przedstawionym materiale dowodowym stwierdzić, czy kwota orzeczona w decyzjach to w istocie kwota dotacji podlegająca zwrotowi. Z akt sprawy wynika, że kontroli dokonywano wyrywkowo, co zdaniem Kolegium nie jest prawidłowe. Zgodnie z przepisami prawa dotacja jest przyznawana w konkretnej wysokości, konkretnemu podmiotowi i na konkretny cel. Jakkolwiek Kolegium zgodziło się z podnoszonym argumentem, iż przepisy prawa nie narzucają sposobu prowadzenia dokumentacji w zakresie wydatkowanej dotacji, określając wyłącznie, iż dotacja jest przekazywana na rachunek bankowy szkoły oraz może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków szkoły wymienionych w art. 90 ust. 3 d u.s.o. tj. ponoszonych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej – to sposób prowadzenia dokumentacji w zakresie wydatkowanej dotacji winien dawać odpowiedź na pytanie jakie dokładnie kwoty, na jaki cel i dla jakiego konkretnego podmiotu zostały wydatkowane. Odnośnie argumentacji zawartej w odwołaniach, a dotyczącej m.in. braku legitymacji w prawie miejscowym do prowadzenia kontroli, Kolegium wyjaśniło, że w przywołanej uchwale nr 292/2009 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 2 grudnia 2009r. zawarto w § 4 przepis, stanowiący, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2009r. Z tego zapisu strona odwołująca błędnie wywodzi, iż skoro prawo nie może działać wstecz to brak jest legitymacji prawnej do działania przez organ kontrolujący w tym okresie. Przywołany wyżej przepis jest niczym innym, jak swojego rodzaju przepisem intertemporalnym, nakazującym stosowanie do stanów zaistniałych pod rządami uchwały poprzednio obowiązującej nowych regulacji. Na końcu Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zebrać materiał dowodowy w taki sposób, by wynikało z niego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jakie wydatki szkół zostały pokryte z dotacji i które z tych wydatków zaliczono w trakcie kontroli, jako spełniające kryteria ustawy. Wyniki postępowania winny być w sposób spełniający wymagania art. 107 § 3 k.p.a. uwidocznione w uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., dlatego ponownie winien zgromadzić i rozpatrzyć dowody oraz wydać prawidłową decyzję w sprawie. II. Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Centrum Nauki i Biznesu "Ż" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie: - art. 138§2 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniach decyzji wypowiedzi dotyczącej istoty sprawy, w szczególności poprzez wskazanie - odnośnie argumentacji zawartej w odwołaniu dotyczącej braku legitymacji w prawie miejscowym do prowadzenia kontroli - iż w uchwale Rady Powiatu w Oświęcimiu z 2 grudnia 2009r. zawarto przepis, z którego odwołujący błędnie wywodzi brak legitymacji prawnej do działania przez organ kontrolujący; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie uchwały nr 292/2009 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 2 grudnia 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom publicznym prowadzonym przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie, szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji z uchybieniem zasady lex retro non agit i nieuwzględnieniu w treści uzasadniania faktu wydania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwały nr KI-411/29/10 z 3 lutego 2010r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji we wskazanym zakresie, alternatywnie o zmianę tych decyzji we wskazanym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz Centrum nauki i Biznesu "Ż" w Ł. kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż Kolegium Izby Obrachunkowej działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz na zasadzie art. 61§1 i § 4 k.p.a. orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr 292/2009 Rady Powiatu w O. z 2 grudnia 2009r. w części dotyczącej § 4 ww. uchwały w zakresie słów " (...) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009r. (...)". Badając przedłożoną uchwałę pod względem zgodności z prawem, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zwróciło uwagę na § 4 uchwały, w którym Rada Powiatu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2009r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 68,poz. 449 ze zm.) akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Badana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu dla ogółu podmiotów, których uchwała dotyczy, zatem postanowienie §4 w zakresie słów " (...) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009r. (...)" pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącej ocena prawna dokonana przez Kolegium opiera się na sprzecznych z obowiązującymi przepisami postanowieniach uchwały. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że Kolegium wskazało na uchwałę Rady Powiatu w Oświęcimiu z 2 grudnia 2009r. nr 292/2009, której to § 4 w zakresie słów "(...) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009r. (...)" został unieważniony, Kolegium wyjaśniło, iż ww. przepis nie miał wpływu na rozstrzygnięcia organu II instancji, które były rozstrzygnięciami uchylającymi decyzje pierwszoinstancyjne. W swoich decyzjach Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zebrać materiał dowodowy w taki sposób, by wynikało z niego jednoznacznie jakie wydatki szkoły zostały pokryte z dotacji i które z tych wydatków zaliczono jako spełniające kryteria ustawy. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: od I SA/Kr 504/14 i I SA/Kr 505/14 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Kr 266/14. Sąd postanowił na podstawie art. 111§2 p.p.s.a. połączyć spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, mając na uwadze to, że pozostają one ze sobą w związku. Cechy podmiotowe i przedmiotowe tych spraw są identyczne i odnoszą się do żądań i przedmiotów rozstrzygnięć. Stan faktyczny w tych sprawach jest identyczny jak również problem jurydyczny, który się w nich zarysował jest tożsamy w tych wszystkich sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, że wydane w sprawie decyzje są jednorodne, oparte na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm. dalej- p.p.s.a.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3§2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134§1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie Zgodnie z art. 138§2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. w znacznym stopniu zawęża kompetencje kasacyjne organu odwoławczego w stosunku do wcześniejszej regulacji art. 138§2 k.p.a. Obecnie Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja art. 138§2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a motywy wskazane w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia wynika przede wszystkim, że w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w uprzednio wydanych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wydano już trzy decyzje kasacyjne w tej sprawie), nadto organ I instancji w sposób jednoznaczny nie wskazał w motywach rozstrzygnięcia na jakich dowodach i faktach oparł się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło również, że nie nadal nie można ustalić czy wyliczona kwota jest w istocie kwotą dotacji podlegająca zwrotowi. Zdaniem organu odwoławczego naruszono art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Kolegium wskazało również w jakim kierunku powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie tak by nie budziło wątpliwości jakie wydatki szkoły z udzielonej dotacji zostały pokryte i które z tych wydatków (i dlaczego) zakwestionowano. Powyższe motywy zaskarżonych decyzji w pełni uzasadniały zawarte w nich rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Organ I instancji tj. Starosta Oświęcimskim, istotnie naruszył przepisy wskazane przez SKO W doktrynie podnosi się, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18). Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebranie materiału dowodowego i dokonanie subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Pojęcie decyzji w ujęciu procesowym odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie. (wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2013r. sygn. akt: II SA/Gl 667/12). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na organie, który winien dać wyraz temu w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji winno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się co do podstawy faktycznej decyzji wskazują, że ustalenie stanu faktycznego nie nastąpiło prawidłowo. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107§3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Interpolując powyższe, ogólne uwagi na grunt niniejszych spraw, wskazać należy, że decyzje organu I instancji były nieprawidłowe. Analiza tych decyzji pokazuje, że organ I instancji wprawdzie wymienił różne faktury, które jego zdaniem nie dawały podstaw do rozliczenia udzielonej dotacji w taki sposób jak uczyniła to Skarżąca jednakże z tak uwidocznionych faktur nie wynikało czy były to wszystkie dokumenty księgowe poddane analizie w tej sprawie. Z dokumentacji finansowej nie wynikało również, które konkretnie kwoty, z których faktur skutkowały przyjęciem, że dotacja jest nienależna względnie pobrana w nienależytej wysokości. Stwierdzone uchybienia, wymagają przyporządkowania konkretnych kwot do odpowiednich dokumentów finansowych oraz wskazania jaki wpływ miało to naruszenie dla obowiązku Skarżącej rozliczenia udzielonej dotacji. Z uwagi na konieczność drobiazgowego zbadania wielu dokumentów niezbędne jest ujęcie tych wyników w sposób analityczny i przejrzysty (np. w sposób tabelaryczny) tak by było to weryfikowalne. Wskazać także należy, w kontekście poczynionych wyżej wywodów, że decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem władczym zatem organ powinien nie tylko zgromadzić kompletny materiał dowodowy na potrzeby rozstrzygnięcia ale także omówić go a w dalszej kolejności powiązać ustalony stan faktyczny z określonym przepisem prawa materialnego, dając temu wyraz z w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Decyzje wydane w sprawie opisują wprawdzie uchybienia ale sposób prezentacji stwierdzonych nieprawidłowości zbliża je bardziej do dokumentu ,,protokołu kontroli" bowiem są niekonkluzywne i nieczytelne w powodów wyżej wskazanych. Godzi się też zauważyć, że uchwała nr 292/2009 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 2 grudnia 2009r. nie stanowiła podstawy do dokonania u Skarżącej kontroli wydatkowania udzielonej dotacji. Kontrolę przeprowadzono w oparciu o uchwałę XXXVII/250/2009 z 1 lipca 2009r. zatem te argumenty Skarżącej, które odnoszą się do prawidłowości podstawy prawnej dokonanej kontroli w Centrum Nauki i Biznesu "Ż" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. prowadzące Policealną Szkołę BHP "Ż" z siedzibą w O. oraz Policealną Szkołę Administracji "Ż" z siedzibą w O. nie zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafny też jest pogląd jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedziało się co do istoty sprawy. Organ II instancji wydając decyzje kasacyjne wytknął bowiem uchybienia formalne decyzjom organu I instancji i to stanowiło powód dla którego decyzje zostały uchylone. Dla wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138§2 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie, a obowiązek wykazania tych przesłanek spoczywa na organie odwoławczym. Przeanalizowane wyżej motywy zaskarżonych decyzji zawarte w ich uzasadnieniach stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnych. Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargi.