I SA/Kr 57/15

|Sygn. akt I SA/Kr 57/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie, na uchwałę Rady Gminy Kozłów, z dnia 26 czerwca 2013 r. Nr XXVIII/94/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, , stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, komunalnymi – nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy" w zakresie rubryki oznaczonej numerem 4 "imiona rodziców" i "telefon", oraz rubryki oznaczonej numerem 7 w zakresie oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej, i oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych., Sygn. akt I SA/Kr 57/15. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Miechowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Kozłów nr XXVIII/94/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 12 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: - podania w załączniku do uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy", danych w postaci telefonu, oraz imion rodziców (punkt 4 załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, oraz - złożenia w załączniku do uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" przez osobę składającą deklaracje, oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą, (punkt 7 załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej, oraz -wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. (punkt 7 załącznika) Strona skarżąca podniosła, że w/w przepisy wskazane jako podstawa prawna uchwały nie stanowiły podstawy do zawarcia w treści załącznika w/w danych identyfikacyjnych oraz oświadczenia o odpowiedzialności karnej. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy. Ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Okoliczność ta powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12). Powoduje to, że tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Może zdarzyć się sytuacja, że składający deklarację może nie posiadać telefonu. W takim wypadku, przy zamieszczeniu w deklaracji takiej pozycji, osoba taka nie miałaby możliwości pełnego jej wypełnienia. Nadto podanie numeru telefonu, czy danych personalnych rodziców przez osobę składającą deklarację nie stanowi informacji niezbędnej do obliczenia kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami. Dane takie mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby wypełnić dobrowolnie. Takie dane osobowe powinny być gromadzone jedynie w sytuacji, gdyby były niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub gdyby były niezbędne do wykonania zadań określonych prawem, a realizowanych dla dobra publicznego. Ponadto normy zawarte w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają podstaw do wprowadzenia w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oświadczenia: "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karno skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą ". Brak jest jakichkolwiek przepisów rangi ustawowej, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Brak jest także podstaw prawnych do zobowiązywania mieszkańców gminy do wyrażania zgody na przetwarzanie ich danych osobowych. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podnosząc, iż brak jest ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności takiego aktu organu gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kozłów wniosła o oddalenie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona treści samej uchwały, a nie załącznika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest uzasadniona. Z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tej perspektywy część danych zawarta w przedmiotowej deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajduje umocowania we wskazanej wyżej delegacji ustawowej. Dotyczy to m.in. wskazanego obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację, jak również danych personalnych rodziców. Pomimo powszechności korzystania z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część składających deklarację może nie posiadać telefonu i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miały by możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Podanie numeru telefonu oraz danych rodziców osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 w/w. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Brak jest także jakichkolwiek podstaw prawnych do zobowiązywania mieszkańców gminy do wyrażania zgody na przetwarzanie ich danych osobowych. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w deklaracji przedstawionych zapisów, celowym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. nieważności uchwały w części obejmującej wyżej przytoczone oświadczenie, zgodę na przetworzenie danych osobowych i dane identyfikujące uprzednio przywołane.