I SA/Kr 573/10

Sygn. akt I SA/Kr 573/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r., sprawy ze skargi P.U., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 18 lutego 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono P.U. umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2001 r. do grudnia 2009 r. oraz należności na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2001 r. do grudnia 2008 r. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 28. lutego 2009 r. P.U. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku wskazał, że jest osobą znajdującą się w trudnej sytuacji finansowej., przedkładając szereg dokumentów prywatnych dotyczących jego sytuacji rodzinno - finansowej. W odpowiedzi na wniosek ZUS wydał decyzję z dnia 6 listopada 2009. W ustalonym przez ZUS stanie faktycznym odmówiono stronie umorzenia wskazanych wyżej należności z tytułu składek. Organ rentowy uznał bowiem, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j., Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585) ani też przesłanki o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż umorzenie to może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku całkowitej nieosiągalności zaległych składek, które to przypadki, wymienione enumeratywnie w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzja ta została podpisana przez Z-cę Dyrektora Ł. P., a także przez osoby biorące udział w wydaniu decyzji a to: Inspektor K. K., Kierownika Referatu R.K. i Kierownika Wydziału R. O.-B W dniu 26 listopada 2009 r. P. U. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym dodatkowo podniósł ponadto kwestię nieprawidłowego jego zdaniem przebiegiem postępowania egzekucyjnego. Decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. utrzymano w mocy decyzję z dnia 6 listopada 2009 r., wskazując identyczną podstawę prawną , jak i dokonując identycznych , jak w poprzedniej decyzji, ustaleń faktycznych. Decyzja ta została podpisana przez Dyrektor W. C. , a także przez osoby biorące udział w wydaniu decyzji a to: Inspektor K. K., Kierownika Referatu R. K. i Kierownika Wydziału R. O.-B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący P. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze poza okolicznościami uprzednio wymienionymi we wniosku skarżący podniósł zarzut przedawnienia dochłodzonych przez ZUS należności . W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Kontroli Sądu została poddana decyzja wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2010 r. wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne wraz z odsetkami i na Fundusz Pracy. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a., a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym ( por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., sygn. akt II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2008r., sygn. akt V SA/Wa 2749/07 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko sformułowane w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, stwierdzające, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 K.p.a. zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyrażone w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 K.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Przy czym użyte w omawianej normie prawnej sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000, s. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Odnosząc te uwagi na grunt nin. sprawy należy wskazać, że decyzja z dnia 6 listopada 2009 r. została podpisana przez Z-cę Dyrektora Ł. P., a także na tej decyzji znajdują się pieczęcie imienne i podpisy osób biorących udział w wydaniu tej decyzji tj. Inspektor K. K., Kierownika Referatu R.K. i Kierownika Wydziału R. O.-B.. Decyzję z dnia 18 lutego 2010r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektor Oddziału ZUS– W.C. , ale także te same osoby które brały udział w wydaniu decyzji poprzedniej tj. Inspektor K. K., Kierownik Referatu R. K. i Kierownik Wydziału R. O.-B. Z przedstawionego opisu zdarzeń jednoznacznie wynika, że te same osoby, które podpisały decyzję w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brały udział we wcześniejszych czynnościach procesowych tj. w wydaniu decyzji z dnia 6 listopada 2009 r. Oznacza to, że w wydaniu decyzji z dnia 18 lutego 2010r. brały udział osoby (pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), które w świetle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to brały udział w tym "drugoinstancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie doszło także do drugiego naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Otóż, mimo tego , że skarżący w toku postępowania , jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji, ustanowił pełnomocnika w osobie ojca B.U. / w aktach sprawy na k. 53 znajduje się stosowne pełnomocnictwa ogólne/, co zresztą wskazano w uzasadnieniach obu decyzji, wszystkie wezwania jak i decyzje nie zostały doręczone pełnomocnikowi , a bezpośrednio stronie . Takie doręczenie, które naruszyło art. 40 §2 K.p.a . nie jest skuteczne i prowadzi do pozbawienia strony czynnego udziału w sprawie, stanowiąc podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W związku z wykazanymi naruszeniami postępowania oraz faktem, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie jeszcze raz rozpatrzony, przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu, co do prawidłowości dokonanej przez ZUS oceny istnienia przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności na podstawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, wskazując na konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracownika organu biorącego udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz z uwzględnieniem prawidłowo umocowanego pełnomocnika strony.