I SA/Kr 573/15

|Sygn. akt I SA/Kr 573/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Bogusław Wolas, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r., sprawy ze skarg J.W., na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 20 stycznia 2015 r. Nr [...],[...],[...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, , , - s k a r g i o d d a l a -, , Postanowieniami z dnia 20 stycznia 2015r. Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm) w związku z art, 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r, o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań J.W. od decyzji wydanych w dniu 28-10-2014r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, 2011 i 2012, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań. W uzasadnieniu wskazał, że J.W. wystąpił w kolejnych latach do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności bezpośredniej w związku z prowadzeniem działalności rolniczej na szczegółowo opisanych we wnioskach gruntach. Wnioski zostały pierwotnie uwzględnione a następnie po wznowieniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł, decyzjami z dnia 28 października 2014r. (doręczonymi w dniu 29 października 2014r.) o odmowie przyznania JW.. przedmiotowych płatności. W dniu 24 listopada 2014r. (data nadania w placówce operatora pocztowego: 20 listopada 2014r.) do Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły odwołania J.W. od opisanych decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, strona uchybiła terminowi na wniesienie odwołań a zatem nie mogły one zostać rozpatrzone merytorycznie. Zaznaczono, że wniesienie odwołania od decyzji jest czynnością procesową. Warunkiem jej skuteczności jest m.in. dochowanie przeznaczonego na nią terminu. Termin na wniesienie odwołania reguluje art. 129 § 2 art. k.p.a. Zgodnie z jego treścią "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie." Dopełniając wymogu zapisanego w art. 107 § 1 k.p.a., informację o w/w terminie zawarto w pouczeniu będącym elementem każdej z doręczonych decyzji, od których strona wniosła odwołanie. Zgodnie ze sformułowaną w art. 39 k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, przedmiotowe decyzje zostały doręczone za pokwitowaniem w dniu 29 października 2014r. Potwierdza to zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez stronę. Dalej organ wyjaśnił, że art. 57 § 1 k.p.a. stanowi, że przy obliczaniu czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono daną decyzję. Z kolei z art. 57 § 4 k.p.a. wynika, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W tym przypadku oznacza to, że ostatnim dniem na złożenie odwołań był 12 listopada 2014r. Tymczasem przesyłki zawierające odwołania zostały nadane przez skarżącego w Urzędzie Pocztowym dopiero dnia 20 listopada 2014r. co oznacza przekroczenie terminu, jaki w przedmiotowej sprawie przysługiwał na wniesienie odwołań. Równocześnie strona nie sformułowała w jakiejkolwiek formie prośby o przywrócenie terminu na złożenie w/w odwołań jak również nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi mogło być usprawiedliwione. Z uwagi na brzmienie art. 58-59 k.p.a., brak w/w elementów uniemożliwił organowi II instancji przeprowadzenie postępowania, w wyniku którego wspomniany termin mógłby ewentualnie zostać przywrócony. Brak bowiem wniesienia prośby o przywrócenie terminu nie jest brakiem, którego konsekwencją powinno być wystosowanie przez organ administracji wezwania do jego usunięcia, np. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organy administracji nie mają również obowiązku pouczania stron z urzędu o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania. Tu dla uzasadnienia swego stanowiska organ powołał przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17-10-1997 r., sygn. akt III SA 681/96 lub np. wyrok NSA z 06-12-1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97. J.W. złożył skargi na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 stycznia 2014r. Nr [...],[...],[...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o pozytywne załatwienie sprawy i przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniach skarg wskazał, że pracownicy ARiMR nie uwzględniają niewiedzy rolnika związanej z stosowaniem procedur i mimo świadomość co do niewiedzy rolników w zakresie znajomości materii prawa, w sposób krzywdzący przyjęli w zaskarżonych postanowieniach, że organy nie mają obowiązku pouczania stron z urzędu o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem, krótkie terminy obowiązujące do wniesienia odwołań z gruntu pozbawiają rolnika możliwości ich zastosowania. Tak też było w przypadku skarżącego, który w związku z krytycznym stanem zdrowia jedynego brata zmuszony był wyjechać do Z. do Ośrodka Opiekuńczo-Leczniczego gdzie wówczas on przebywał, co uniemożliwiło podjęcie działań rozpoznawczych w stosunku do procedur funkcjonujących w ARiMR. Załączył akt zgonu brata A.W. z datą 9 luty 2015r. W tej sytuacji uznał działania ARMiR podjęte w jego sprawie za krzywdzące i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, podobnie jak bezpodstawne pozbawienie go środków z tytułu dopłat bezpośrednich. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR wniósł o oddalenie każdej ze skarg wywodząc, że zarzuty są bezpodstawne a w sprawie nie stwierdzono niedostatecznego przeprowadzenia postępowania o bądź innych naruszeń k.p.a. lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. Dostrzegając związek między rozpoznawanymi sprawami ze skarg J.W.oraz bacząc na względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron, Sąd postanowił skorzystać z możliwości wynikającej z art. 111 § 2 p.p.s.a. i połączyć je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Warunki te - w ocenie Sądu – w badanej sprawie zaistniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną czy postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi J.W. w świetle wskazanych wyżej kryteriów doszedł do przekonania, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowo-administracyjna nie potwierdziła zaistnienia naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonych postanowień. A zatem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w sposób prawidłowy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań przez J.W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 października 2014r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, 2011 i 2012. Wyjaśniając i uzasadniając powyższe konstatacje, wskazać na wstępie należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego ani też wcześniej przedmiotem badania organu odwoławczego (Dyrektora MOR ARMiR) nie była merytoryczna zasadność i zgodność z zasadami współżycia społecznego uprzednich decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności na lata 2010, 2011 i 2012. Badanie tych okoliczności byłoby możliwe tylko w przypadku gdyby skarżący złożył w terminie odwołania od tych decyzji a następnie skargi na nie do sądu administracyjnego. Tak jednak – jak wynika z akt sprawy – się nie stało. Brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołań skarżącego wynikał z niezachowania przez niego terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Jak wskazują potwierdzenia odbioru decyzji, zostały one odebrane przez skarżącego w dniu 29 października 2014r. a decyzje zawierały zgodne z przepisami prawa a zatem adekwatne, pouczenia. Skarżący natomiast nadał odwołanie w każdej ze spraw, za pośrednictwem poczty dopiero w dniu 20 listopada 2014r., gdy tymczasem termin do dokonania tej czynności upłynął z dniem 12 listopada 2014r. Oznacza to przekroczenie (liczonego od doręczenia decyzji) terminu, jaki w przedmiotowej sprawie przysługiwał na złożenie odwołania. W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo nie rozpoznał merytorycznie tych odwołań lecz wydał zaskarżone postanowienia. Podstawą ich wydania były przepisy art. 129 i 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące odpowiednio, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie oraz, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania a postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sadu, powołane przepisy zostały prawidłowo i adekwatnie do stanu faktycznego, wynikającego z akt, zastosowane przez organ odwoławczy. Prawidłowa też była ocena, że organ odwoławczy/administracyjny nie może działać w takiej sytuacji z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a., prośba o przywrócenie terminu jest przesłanką do rozpatrzenia tego czy strona była w usprawiedliwionej zwłoce w złożeniu odwołania. W doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Ewentualne zarzuty strony o tym jakoby organ w takiej sytuacji obowiązany był wezwać stronę o uzupełnienie wniosku nie są w związku z tym uzasadnione. Samo wniesienie spóźnionego odwołania nie może być rozumiane jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego odwołania nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu. Brak nadto wniosku o przywrócenie terminu w przypadku złożenia spóźnionego odwołania nie stanowi braku formalnego odwołania, wymagającego wezwania do jego uzupełnienie a tym samym do pouczania z urzędu strony o możliwości złożenia takiego wniosku. W tym zakresie istnieje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo; w wyroku z 18 stycznia 1999r sygn. IV SA166/98 stwierdzono, że "wniesienie po terminie odwołania bez równoczesnego wniosku o przywrócenie terminu nie jest brakiem odwołania, który nakazywałby wezwanie przez organ wnoszącego do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 kpa", w wyroku z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. I OSK 897/11 stwierdzono, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu – bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania czynności po terminie nie jest podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu", w wyroku z dnia 17 marca 1992r. sygn. SA/Wr 128/92 stwierdzono, że " sąd administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji, jak również nie może przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania" Prezentowane w tym zakresie poglądy w pełni podziela sąd orzekający w sprawie. W złożonych odwołaniach J.W. nie tylko nie sformułował prośby o przywrócenie terminu, lecz także nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o uchybieniu terminu, mimo, iż pouczenie otrzymał właściwe. W tej sytuacji sąd administracyjny nie mógł uwzględnić podnoszonego w skardze argumentu o konieczności wyjazdu do ciężko chorego brata skoro w stosownym czasie strona nie sformułowała wniosku o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowych odwołań a wspomnianych okoliczności nie uczyniła argumentem przesądzającym zasadność wniosku. Sąd administracyjny nie jest nadto z urzędu władny do orzekania o przywróceniu terminu, nie stosuje bowiem bezpośrednio prawa administracyjnego a tylko – jak wcześniej wspomniano – kontroluje prawidłowość jego zastosowania przez organ administracyjny. Nie jest też możliwe przywrócenie obecnie skarżącemu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania gdyż – jak prawidłowo powoływał organ odwoławczy – przepis art. 58 § 3 tego zabrania a prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Sąd orzekł o oddaleniu skarg J.W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).