I OSK 897/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 7/11 w sprawie skargi E. H. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od E. H. na rzecz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 7/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu - skargi E. H. - uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej odmówił E. H. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu dokumentów dotyczących E. H.. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało doręczone stronie w dniu 21 grudnia 2009 r. W dniu 17 lutego 2010 r. do Instytutu Pamięci wpłynęło odwołanie E. H. od postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w którym prosząc ażeby Prezes IPN zajął się jego sprawą, podał jednocześnie, że osądza się go krzywdząco i niesprawiedliwie. Podał też, że wywołało to u niego dwa zawały serca i konieczność pobytu w szpitalu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes IPN stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. Organ wskazał, że zostało ono nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 12 lutego 2010 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 16 kwietnia 2010 r. W dniu 14 maja 2010 r. E. H. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Prezes IPN odmówił E. H. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Organ powołując treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wskazał, że wprawdzie brak jest danych wskazujących jak długo trwała domniemana przeszkoda uchybienia terminu, nie mniej jednak wnioskodawca w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wnioskodawca nie podał nawet co było przyczyną jego uchybienia. W skardze na powyższe postanowienie E. H. stwierdził, że postanowienie to niezgodne jest z prawdą i stanem historycznym, jaki miał miejsce w 1970 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1426/10 odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu z powodu niewyczerpania toku instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1997/10 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem wyrażonej w art. 9 k.p.a. - zasady informowania stron postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym, aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. W ocenie Sądu Prezes IPN nie wywiązał się należycie tego obowiązku, arbitralnie oceniając treść pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2010 r. i uznając je wyłącznie jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Sąd stwierdził, że fakt, nie wniesienia wraz z zażaleniem wniosku o przywrócenie terminu, nie zwalnia to organu z obowiązku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku – w myśl art. 64 § 2 k.p.a. i sprecyzowania czy pismo jest tylko zażaleniem na postanowienie, czy też, w świetle podanych przez skarżącego okoliczności, jest również wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Sąd wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a.. Jeżeli zatem złożony wniosek posiadał braki formalne to obowiązkiem organu było, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a., wezwanie strony do uzupełnienia w zakreślonym terminie prośby poprzez wskazanie czy jego pismo z dnia 19 lutego 2010 r. jest również wnioskiem o przywrócenie terminu. Sąd stwierdził, że stwierdzenie uchybienia terminu bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Jeśli charakter pisma strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie i z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a., gdyż z przyczyn wskazanych wyżej sprawa nie została należycie wyjaśniona. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarżący winien zostać wezwany przez organ do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących sprawy. Z powyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił również postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami w związku z: - art. 9 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której organ nie naruszył zasad postępowania określonych w art. 9 k.p.a., w szczególności dopełnił w ustalonym stanie faktycznym obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; - art. 58 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której nie było przesłanek dla wezwania strony do uzupełnienia odwołania/zażalenia z dnia 10 lutego 2010 r. poprzez dołączenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia; 2) naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzającego uchybienie terminu w sytuacji, w której strona nie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na to postanowienie; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, w jaki sposób stwierdzone naruszenia mogłyby oddziaływać na wynik sprawy oraz niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie przez Prezesa Instytutu Pamięci art. 7 i 8 k.p.a. i w konsekwencji uniemożliwienie sformułowania podstaw kasacyjnych w tym zakresie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Prezes IPN wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes IPN podkreślił, że organ nie ma obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego celem ustalenia winy strony (uprawdopodobnienia jej braku), a powinien jedynie ocenić argumentację strony w tym zakresie i wydać rozstrzygnięcie. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej pouczył stronę o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego zarówno na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, jak też postanowienie o odmowie i przywrócenia terminu. Szczegółowo też uzasadnił oba rozstrzygnięcia, nie naruszył zatem zasady określonej w art. 9 k.p.a. ani w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia terminu, ani w postępowaniu o przywrócenie terminu. W ocenie Prezesa IPN "odwołanie" z dnia 10 lutego 2010 r., będące w istocie zażaleniem na postanowienie Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci w Gdańsku [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu. Trudno dopatrzeć się też w przedmiotowym piśmie jakichkolwiek sformułowań lub wskazówek, na podstawie których można by domniemywać, że skarżący jest świadomy złożenia zażalenia po upływie terminu. Skarżący nie naświetlił w żaden sposób przyczyn oczywistego uchybienia terminowi do złożenia zażalenia. Nie twierdził nawet, by wystąpiły jakieś nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały brak możliwości złożenia zażalenia. Zdaniem organu w problemach skarżącego ze zdrowiem, nie można upatrywać okoliczności niezłożenia zażalenia w terminie, bowiem oświadczenie to odnosi się do postępowania głównego dotyczącego udostępnienia dokumentów, a nie do postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania. Organ podniósł także, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, nie zawiera żadnego uzasadnienia, które odnosiłoby się do postępowania o przywrócenie terminu. Nie wynika z niego też, że strona traktuje powyższy wniosek jako uzupełnienie wniosku z 10 lutego 2010 r., ani nie wskazuje, że jej intencją było wówczas przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Strona nie podnosi, że przyczyną uchybienia terminu były jej problemy zdrowotne. Ponadto skarga na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu również nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby brak winy w uchybieniu terminu. Prezes IPN stwierdził, że skoro zażalenie z dnia 10 lutego 2010 r. nie zawierało prośby o przywrócenie terminu, ani z jego treści nie wynikało, że intencją strony było złożenie takiej prośby, organ nie mógł wezwać strony do sprecyzowania żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.. Nie można bowiem precyzować czegoś, co nie zostało sformułowane w ogóle, chociażby w sposób niezrozumiały czy niezbyt precyzyjny. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd niewłaściwie zastosował art. 135 p.p.s.a. Wskazano, iż skarżący nie wnosił skargi na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu, mimo iż był pouczony o możliwości złożenia skargi na to postanowienie. Zdaniem Prezesa IPN zastosowanie tego przepisu przez Sąd zmierza do wykazania wadliwości postępowania zakończonego postępowaniem o stwierdzeniu uchybienia terminu, a następnie wskazuje na rezultat tamtej rzekomej wadliwości, którym jest wadliwość postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i kończącego to postępowanie. Konstrukcja ta jest nieprawidłowa, zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowanie art. 135 p.p.s.a. wymaga w pierwszej kolejności wykazania wadliwości zaskarżonego aktu, a dopiero później wszelkich aktów czy czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały naruszenia, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w stosunku do działania organu. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji zobowiązany jest udzielać stronie jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy wskazać, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07). W orzecznictwie dominuje pogląd zgodnie z którym organy mają obowiązek informowania z urzędu strony o środkach zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania, natomiast w zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie, organ ma obowiązek informowania o tych środkach, jednakże jedynie na wniosek strony. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że organ świadczy nieograniczoną pomoc prawną. Należy podkreślić, że organ administracji nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (por. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 152). Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu organ administracji orzeka na wniosek strony. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jeżeli wnoszący odwołanie/zażalenie nie zwrócił się jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wówczas organ odwoławczy stosownie do art. 134 k.p.a. obowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes IPN zasadnie – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać określone żądanie, wynikające wprost z treści tego wniosku. Wniosek taki stanowi pismo procesowe do, którego stosuje się przepisy o podaniach i powinien zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że E. H. złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. ze znacznym uchybieniem terminu. Ponadto nie budzi także wątpliwości fakt, że skarżący w zażaleniu nie sformułował wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. Zażalenie to nie zawiera jakichkolwiek sformułowań lub wskazówek, z których wynikałoby, że skarżący jest świadomy złożenia zażalenia po upływie terminu. Skarżący nie wskazał na żadne przyczyny uchybienia terminowi do złożenia zażalenia. Należy podzielić stanowisko Prezesa IPN, że w problemach skarżącego ze zdrowiem, nie można upatrywać okoliczności niezłożenia zażalenia w terminie, gdyż oświadczenie to odnosi się do postępowania głównego dotyczącego udostępnienia dokumentów, a nie do postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania. Ponadto należy podkreślić, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz skarga na postanowienie nie zawierają żadnego uzasadnienia, które odnosiłyby się do postępowania o przywrócenie terminu. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że Prezes IPN w sytuacji złożenia przez skarżącego pisma z dnia 19 lutego 2010 r., potraktowanego przez organ jako zażalenie od postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązany był, że do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z treścią art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Nie można bowiem precyzować czegoś, co nie zostało sformułowane w ogóle, chociażby w sposób niezrozumiały czy niezbyt precyzyjny. W takiej sytuacji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, skoro skarżący wraz z zażaleniem nie wniósł jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to organ – zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. - zobowiązany był wydać z urzędu postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Należy się także zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego organ administracji naruszył przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., w związku z czym również zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.