II SA/Wa 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Maria Werpachowska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. H. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 2 oraz art. 141 § 2 kpa w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 z późn. zm.), Prezes Instytutu Pamięci Narodowej odmówił E. H. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu dokumentów dotyczących E. H. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2006 r. E. H. złożył wniosek o udostępnienie dotyczących go dokumentów, a także zapytanie o status pokrzywdzonego, na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o Instytucie Pamięci. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci w [...] orzekł o odmowie udostępnienia do wglądu E. H. części dotyczących go dokumentów w formie zanonimizowanych kopii. E. H. odwołał się od tej decyzji do Prezesa IPN, który decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu kwerendy w zasobie archiwalnym Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...] oraz Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...] organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia E. H. dotyczących go dokumentów zgromadzonych w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci. E. H. odwołał się od tej decyzji do Prezesa IPN, który decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] grudnia 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia do wglądu dokumentów dotyczących wnioskodawcy. Zostało ono doręczone stronie w dniu 21 grudnia 2009 r. W dniu 17 lutego 2010 r. do Instytutu Pamięci wpłynęło odwołanie E. H. od postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w którym prosząc ażeby Prezes IPN zajął się jego sprawą, podał jednocześnie, że osądza się go krzywdząco i niesprawiedliwie. Podał też, że wywołało to u niego dwa zawały serca i konieczność pobytu w szpitalu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes IPN stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. W jego uzasadnieniu wskazał, że zostało ono nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 12 lutego 2010 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 16 kwietnia 2010 r. W dniu 14 maja 2010 r. E. H. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 2 oraz art. 141 § 2 kpa w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Prezes IPN odmówił E. H. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył stan faktyczny sprawy i powołując treść art. 58 § 1 i § 2 kpa wskazał, że wprawdzie brak jest danych wskazujących jak długo trwała domniemana przeszkoda uchybienia terminu, nie mniej jednak wnioskodawca w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca nie podał nawet co było przyczyną jego uchybienia. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi E. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący twierdzi, że postanowienie nr [...] niezgodne jest z prawdą i stanem historycznym, jaki miał miejsce w 1970 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 września 2010 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1426/10 odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu z powodu niewyczerpania toku instancji. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Prezes IPN zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 2 kpa, poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przed Prezesem IPN został wyczerpany tok instancji w przedmiotowej sprawie, a od postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nie przysługuje zażalenie, a wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygnaturze akt I OSK 1997/10 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie dominuje pogląd, iż postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia są ostateczne i zamykają postępowanie, a zatem przysługuje na nie skarga od sądu administracyjnego. Oznacza to zatem, że E. H. był uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] czerwca 2010 r., na mocy którego organ ten odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 58 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. A zatem organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1. uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, 2. zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, 3. zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ odmawiając przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wskazał w jego uzasadnieniu, że wniosek ten złożony został w dniu 14 maja 2010 r., a więc 91 dni po dopełnieniu czynności, dla której strona domaga się przywrócenia terminu i czynności, dla której termin został określony. Jednocześnie Prezes IPN wskazał, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił co było przyczyną uchybienia. Sąd badając niniejszą sprawę uznał, że postanowienie to zapadło z naruszeniem wyrażonej w art. 9 kpa - zasady informowania stron postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym, aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Z obowiązku nałożonego tym przepisem Prezes IPN nie wywiązał się należycie, arbitralnie oceniając treść pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2010 r. i uznając je wyłącznie jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Przypomnieć należy, że w piśmie tym skarżący wskazał, że osądza się go krzywdząco i niesprawiedliwie, że wywołało to u niego dwa zawały serca i konieczność pobytu w szpitalu. Faktem jest, że jedną z przesłanek przywrócenia termu, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o jego przywrócenie. Faktem jest również, że skarżący wnosząc zażalenie do Prezesa IPN na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zawarł w nim wyraźnego wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku – w myśl art. 64 § 2 kpa i sprecyzowania czy pismo jest tylko zażaleniem na postanowienie, czy też, w świetle podanych przez skarżącego okoliczności, jest również wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Należy przypomnieć, że wniosek o przywrócenie terminu jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa. Jeżeli zatem złożony w niniejszej sprawie wniosek posiadał braki formalne to obowiązkiem organu było, stosownie do art. 64 § 2 kpa w związku z art. 63 § 2 kpa, wezwanie strony do uzupełnienia w zakreślonym terminie prośby poprzez wskazanie czy jego pismo z dnia 19 lutego 2010 r. jest również wnioskiem o przywrócenie terminu. W tym miejscu wskazać należy, iż na organie administracji spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 kpa, musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, może nastąpić tylko po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Ocena czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej, jednakże nie oznacza to, że rozstrzygnięcia te mają zapadać arbitralnie i nie uwzględniać intencji strony. W rozpoznawanej sprawie organ uchybił powyższemu. Stwierdzenie zatem uchybienia terminu bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, nastąpiło tym samym z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. Jeśli charakter pisma strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania (por. w tej kwestii wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 806/08 [w:] Lex Nr 478537). W rezultacie zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie i z naruszeniem art. 58 § 1 kpa, gdyż z przyczyn wskazanych wyżej sprawa nie została należycie wyjaśniona. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarżący winien zostać wezwany przez organ do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących sprawy. Z powyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił również postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O niewykonalności tego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.