I SA/Kr 585/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 22 marca 2019r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...] złotych). Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku D. Sp z o.o na podstawie tytułów wykonawczych z 9.03.2018r. wystawionych przez wierzyciela, P. w W. na kwotę [...]zł. Organ ten umorzył prowadzone wobec zobowiązanej spółki postępowanie egzekucyjne uznając, iż w przedmiotowym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Pismem z dnia 16.01.2019r. nr [...] [...] organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Następnie na jego wniosek, działając na podstawie art. 64c § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r. poz. 1314 ze zm., zwana dalej "upea"). wydał postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego na kwotę [...]zł. (postanowienie z dnia 6.02.2019r). Wierzyciel złożył zażalenie zarzucając naruszenie: 1. art. 64 § 1 pkt 4 upea poprzez błędne i bezpodstawne ustalenie kosztów egzekucyjnych od zajęcia rachunku bankowego i innych wierzytelności, pomimo że nie doszło faktycznie do zajęcia wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych, albowiem w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ zajęcia we wszystkich wypadkach okazały się nieskuteczne, gdyż nie było żadnych środków pieniężnych (...) wobec czego organ nie miał podstawy prawnej do naliczenia kosztów w wysokości [...] zł, którymi został obciążony wierzyciel, 2. art. 64 § 6 upea poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy określona w nim opłata 1% egzekwowanej należności nie znajduje odzwierciedlenia w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach, a obciążenie wierzyciela obowiązkiem poniesienia tych kosztów w wysokości [...] zł jest sprzeczne z podstawowym celem egzekucji i stanowi w stosunku do wierzyciela funkcję represyjną, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.06.2016r., sygn. akt 31/14, stwierdzając niezgodność tego przepisu z prawem w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości opłat, 3. art. 7 § 2 upea poprzez pobranie opłaty za czynności, co do których przed podjęciem ich można stwierdzić, iż nie doprowadzą do wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne, 4. art. 29 § 2 pkt 2 upea poprzez brak zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest zobligowany nie przystępować do egzekucji, kiedy uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W uzasadnieniu zażalenia powołano się na wyrok T.K. z 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14, w którym stwierdzono niezgodność powołanych przepisów w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Podkreślono ponadto, że "czynności jakie podjął organ w celu poszukiwania majątku zobowiązanego nie wymagały szczególnych nakładów pracy i nie były czynnościami obarczonymi wysokim poziomem skomplikowania. W dalszej części zażalenia wierzyciel podniósł, że organ egzekucyjny planując podjęcie czynności egzekucyjnych powinien przeprowadzić kalkulację, czy dana czynność doprowadzi do wykonania obowiązku, a także czy koszty egzekucji nie będą wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 22 marca 2019r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 kpa oraz art. 17, art. 18, art. 23 § 1 i art. 64c § 4 upea, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż podstawą wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi było umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 59 § 2 upea, tj. z uwagi na ustalenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W tej sytuacji, w myśl art. 64c § 4 upea, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Ustawodawca przez użycie w treści przedmiotowego przepisu regulacji zwrotu: ‘wierzyciel pokrywa", nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie. Organ w takim przypadku ma obowiązek obciążyć wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano, iż w myśl art. 64 § 1 pkt 4 upea, organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych, pobiera za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego lub innych wierzytelności pieniężnych 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] zł. Zgodnie z art. 64 § 7 upea jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty. W myśl art. 64 § 9 pkt 2 upea, obowiązek uiszczenia opłat za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Z przedstawionych powyżej przepisów wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego powstał z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje, że w sytuacji, gdy dokonane zajęcie nie zostanie zrealizowane lub środki pieniężne uzyskane w wyniku jego realizacji nie pokryją w całości kosztów egzekucyjnych, to opłata z czynność zostaje umorzona. Skoro na gruncie przedmiotowej sprawy dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, w wyniku czego powstał obowiązek uiszczenia opłaty za czynność egzekucyjną, a przy tym prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powodu jego bezskuteczności, organ egzekucyjny był zobligowany do obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, co uczyniono w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się bezpośrednio do argumentów wierzyciela dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca nie uregulował expressis verbis skutków temporalnych, jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, w którego sentencji stwierdzono o niezgodności przepisu z Konstytucją RP. Dla określenia przedmiotowych skutków w analizowanym przypadku kluczowe znaczenie ma konstatacja, że orzeczenie to dotyczy tzw. "pominięcia prawodawczego". Problem skutków wyroków stwierdzających "pominięcie prawodawcze" należy do złożonych i spornych w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz niejednolicie rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Szeroko prezentowany jest pogląd, że wyroki takie wywołują wyłącznie skutek zobowiązujący (ustalający), tzn. jedynie nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy tym uznanych za niekonstytucyjne przepisów. Wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r, sygn. akt SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 upea, z tym, że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Również proponowane zmiany upea nie mogą mieć aktualnie wpływu na sposób wyliczenia kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne z wniosku kilku wierzycieli. W toku postępowania organ dokonał licznych czynności, których nie powtórzył w przypadku egzekucji należności P. objętej w/w tytułami wykonawczymi, gdyż uznał, że działania te nie doprowadzą do uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Skierował natomiast zajęcie do wierzytelności z rachunku bankowego w A. S.A, gdyż, jak sam wierzyciel wskazał w piśmie z 12.03.2018r dołączonym do wniosku o wszczęcie egzekucji, to na rachunki w tym banku przekazywał dofinansowanie. W takiej sytuacji uzasadnione było przystąpienie do egzekucji i brak było podstaw do zastosowania art. 29 § 2 pkt 2 upea. Na postanowienie to wierzyciel złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 w zw. z art. 64c § 1 pkt 6, art. 64 § 1 pkt 4 w zw. z art. 80 § 2 upea, art. 7, 8, 77, 80 kpa w zw. z art. 124 § 2 upea , art. 7 § 2, art. art. 29 § 2 i art. 64c § 7 upea, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i art. 64c § 7 upea poprzez pominięcie wyroku T.K. z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14, którym orzekł Trybunał o niekonstytucyjność art. 64 § l pkt 4 upea i art. 64 § 6 upea w zakresie w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej oraz naliczenie spornych kosztów pomimo braku faktycznego zajęcia wierzytelności, nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący, tj. bez zbadania nakładu pracy organu egzekucyjnego, w tym poziomu skomplikowania podjętych czynności, pomimo posługiwania się systemami elektronicznymi umożliwiającymi sprawdzenie majątku dłużnika. W uzasadnieniu wskazano, iż wskutek wystosowanych przez organ egzekucyjny zawiadomień o zajęciach nie doszło de facto do zajęcia jakichkolwiek wierzytelności. Wierzyciel powtarzając argumentację przedstawioną w zażaleniach wskazał, iż organ winien kierować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14, który orzekł niekonstytucyjność art. 64 § 1 pkt 4 upea i art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego wydane zostało po dacie opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dniu 16 sierpnia 2016 r. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia wyrok T.K. był już ogłoszony, co oznacza, że w świetle regulacji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą. Tym samym, organ odwoławczy, powinien uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Na poparcie własnego stanowiska w sprawie skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna. Istotą spornego rozstrzygnięcia było zastosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. w związku z art. 80 § 1 u.p.e.a. poprzez obciążenie wierzyciele opłatą egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w sytuacji zajęcia rachunku bankowego, na którym brak jest środków finansowych. Stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty, z zastrzeżeniem art. 64d - za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] gr. Postanowienia organów I i II instancji zostały wydane w czasie, gdy przepis ten nie korzystał już z domniemania konstytucyjności, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W ocenie sądu stanowisko organu, iż przepisy te należy nadal stosować, gdyż ustawodawca do tej pory nie wprowadził nowego uregulowania jest błędne. W/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty. Zgodzić się należy z organem co do tego, że wyrok ten nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego przepisu, albowiem przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy. Jednakże organ nie dostrzegł, że przepis taki od chwili ogłoszenia orzeczenia musi być traktowany, jako niezgodny z Konstytucją w granicach takich, jakie zostały określone w wyroku Trybunału. Istotny w niniejszej sprawie jest zakres stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu, a w pozostałym zakresie - niezakwestionowanym przez Trybunał, należy go nadal stosować. Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17. Nadto, zdaniem sądu, organy powinny uwzględniać skutki tego orzeczenia z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Tym samym stwierdzenie niekonstytucyjności zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania takiego przepisu zarówno przez sąd jak i przez organ w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Zatem bierna postawa ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania prawa z naruszeniem Konstytucji. Z uwagi na powyższe, do momentu, gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r. Zatem organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej ma obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W kontrolowanej sprawie organy pominęły kwestę niekonstytucyjności wskazanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy zastosowały art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i wskazaną tam wysokość kosztów, nie odnosząc się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m. in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Ustalając wysokość opłaty należy wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w zakresie kwestionowanym przez stronę efektywność działań organu była zerowa – zajęcia nie doprowadziły do skutecznego wyegzekwowania długu. Sąd podziela pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy, jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Stanowiska organu nie uzasadnia treść art. 80 i następnych u.p.e.a. Z art. 80 § 2 wynika, że zajęcie wierzytelności obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, mimo iż w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęć rachunku bankowego zobowiązanego, to jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Dopiero zatem w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Natomiast przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłat i kosztów za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W tej sytuacji, jeżeli nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma także podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15). Zatem zasadny jest także zarzut, iż sporne koszty egzekucyjne mogły być naliczone tylko w przypadku faktycznego zajęcia środków na rachunku bankowym, co wpisuje się w tezy płynące z wyroku Trybunału. Z uwagi na to organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela kosztami wyliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętych rachunkach bankowym nie było środków pieniężnych. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.