I SA/Kr 647/13

|Sygn. akt I SA/Kr 647/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r., sprawy ze skargi A.M., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 7 marca 2013 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - uchyla zaskarżoną decyzję - A.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu działalności prowadzonej pod nazwą FUH "T" A. M.. Wniosek umotywował trudną sytuacją finansową spowodowaną koniecznością spłaty zaciągniętych kredytów oraz koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, co powoduje, że nie jest w stanie uregulować zadłużenia. Na poparcie podniesionych okoliczności do wniosku został dołączony szereg dokumentów. Decyzją z dnia 4 grudnia 2012r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), należności z tytułu składek mogą być w całości lub części umarzane w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Przytoczył także treść art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. definiującego kiedy zachodzi całkowita nieściągalność (m.in. wówczas gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne), a także art. 28 ust. 3a oraz §3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie wykonawcze", zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS podkreślił także uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu, co oznacza, że art. 28 u.s.u.s. nie rodzi dla organu obowiązku umarzania należności składkowych, a jedynie daje taką możliwość. Organ zaznaczył, że w stosunku do A. M. jest aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. oraz Dyrektora Oddziału ZUS w T., nie można zatem definitywnie stwierdzić braku majątku podlegającego egzekucji, bowiem takiego stwierdzenia może dokonać organ, który postępowanie egzekucyjne prowadzi. Pozostałe przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie dotyczą sytuacji prawnej, faktycznej i materialnej, w jakiej znajduje się wnioskodawca. W sprawie nie występuje zatem całkowita nieściągalność. ZUS wskazał, że z analizy przedłożonej przez A.M. dokumentacji i oświadczeń wynika, że wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą, która w 2011 r. przyniosła dochód w kwocie 6 162,37 zł. Natomiast na dzień 30 września 2012 r. odnotowano stratę w kwocie 1 027,63 zł. Żona zobowiązanego jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ponadto pobiera zasiłek rodzinny na czworo dzieci w kwocie 524 zł miesięcznie. W oświadczeniu o stanie majątkowym A.M. podał, że ponosi koszty utrzymania rodziny w kwocie 1200 zł. Wysokość ponoszonych kosztów utrzymania została częściowo potwierdzona rachunkami i fakturami. Poza zadłużeniem w ZUS zobowiązany posiada liczne zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i niezapłaconych faktur za media. Organ wskazał, że brak jest w aktach sprawy informacji o bieżącej wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych faktur za prąd, gaz i wodę oraz niespłaconych kredytów. Z przedłożonego zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. wynika, że na dzień 12 października 2012 r. A.M. posiada zaległości w podatkach w kwocie 63 112,35 zł. Organ podkreślił, że w aktach sprawy brak też jakiejkolwiek bieżącej dokumentacji medycznej potwierdzającej aktualny stan zdrowia matki zobowiązanego, nad którą sprawuje opiekę. Z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego wynika, że wnioskodawca figuruje jako współwłaściciel samochodu Mercedes Sprinter 1999. Organ ustalił także, że nie korzystał on i nie korzysta z żadnej formy pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Żona strony pobiera świadczenia rodzinne (do października 2012 r. w kwocie 524 zł miesięcznie, a następnie w kwocie 584 zł miesięcznie). Zobowiązany nie jest właścicielem nieruchomości. Organ uznał także, że na dzień podjęcia decyzji brak jest również podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia w sprawie umarzania, kiedy to należności z tytułu składek mogłyby zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto wskazano, że na pozytywne rozpatrzenie wniosku nie pozwalają przeszkody natury formalnej – brak jest bowiem poprawnej dokumentacji rozliczeniowej, do której strona została wezwana. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca podtrzymał swe pierwotne żądanie podkreślając jeszcze raz, że on i jego rodzina znajdują się w bardzo ciężkiej sytuacji. Wskazał na szereg problemów związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Podkreślił znaczne koszty utrzymania rodziny (czwórka dzieci, niepracującą żona) oraz zwrócił uwagę na moralny i prawny obowiązek sprawowania opieki nad ciężko chorą matką. Zaznaczył, że nie posiada żadnego majątku pozwalającego na zaspokojenie wierzycieli, czy to z tytułu należności składkowych, czy to skarbowych. W związku z tym aktualne staje się stwierdzenie dotyczące zaistnienia u niego wskazywanej przez organ rentowy całkowitej nieściągalności. Podniósł, że na dzień 5 lutego 2013 r. ma wyznaczoną sprawę w Sądzie Rejonowym w D. o wyjawienie majątku i wniósł o uwzględnienie tego faktu, ponieważ decyzja Sądu rozwieje wszelkie wątpliwości dotyczące jego sytuacji materialnej. Wskazał także, że ZUS w żaden sposób nie wpisał się w deklarowaną przez Państwo politykę wspierania rodzin wielodzietnych, pominął liczbę członków rodziny pozostających na utrzymaniu rodziny, a także fakt opieki nad psychicznie chorą matką, której choroba wymaga szczególnej uwagi. Decyzją z dnia 7 marca 2013 r., nr [...], ZUS utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 4 grudnia 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek nie ujawnia okoliczności dotąd nieznanych Zakładowi. Podał, że nie stwierdzono spełnienia jakiejkolwiek przesłanki z wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s., pozwalających na uznanie całkowitej nieściągalności będącej podstawą do umorzenia należności z tytułu składek. W świetle egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. organ nie stwierdził także braku odpowiedniego majątku. Wskazano, że strona nie wykazała również okoliczności, o których stanowi §3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnioskodawca decyzji z dnia 4 marca 2013 r. zarzucił naruszenie: a. art. 28 u.s.u.s. polegające na przyjęciu, że sytuacja osobista skarżącego nie uzasadnia decyzji o umorzeniu składek, b. §3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania składek, c. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: - art. 6 k.p.a. nakazującego organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa – poprzez niezastosowanie właściwych norm prawnych, - art. 7 k.p.a. nakazującego organom administracji podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez zaniechanie wyjaśnienia sytuacji rodzinnej skarżącego, - art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli, podczas gdy w swojej decyzji organ administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących jego sytuacji rodzinnej, - art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób naruszający wskazaną normę, i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się bowiem w sprawie naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza w związku z tym, że ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 §1 i §3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sad zauważa, że pomimo, iż postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Do istoty i celu tego wniosku należy zatem zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy Sąd zauważa, że pod wydanymi w sprawie decyzjami ZUS znajdują się podpisy następujących osób: pod decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. widnieją odciski pieczęci i podpisy: p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału E. Ś. oraz m.in. Naczelnik Wydziału – A.B.; z kolei pod zaskarżoną decyzją wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy (z dnia 7 marca 2013 r.) widnieją odciski pieczęci i podpisy: Dyrektora K.J. oraz p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału E. Ś. oraz m.in. Naczelnik Wydziału – A. B. Powyższe oznacza, że decyzję zaskarżoną podpisały te same osoby co decyzję pierwotną, tj. E. Ś. i A. B., chociaż osoby te podlegają wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pod decyzją wprost świadczy, że podpisany pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). A zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w wydaniu decyzji pierwotnej. Sąd jednocześnie zauważa, że uchylenie decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. Kwestia zasadności lub niezasadności wniosku stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu. Pełne przedstawienie wyników tej oceny powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym.