I SA/Kr 655/15

Kraków, dnia 15 maja 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych nr XXXVII/315/2013 z dnia 29 października 2013 roku w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy Świątniki Górne – stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały oznaczonego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok 2014" w części dotyczącej obowiązku podania numeru telefonu (pkt C). Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych nr XXXVII/315/2013 z dnia 29 października 2013 roku w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy Świątniki Górne, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku podawania w załączniku zaskarżonej uchwały w pkt nr C deklaracji ich numerów telefonów dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez umocowania ustawowego i podstawy prawnej. Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzutów, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie pewnych cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności (niepublikowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 roku, sygn. II SA/Kr 443/03). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego ustawodawca doprecyzował w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś prawo do podejmowania aktów prawa miejscowego w sprawach podatków i opłat zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Gmina więc może stanowić prawa i obowiązki, doprecyzowywać je, ale tylko w takim zakresie w jakim przewidziane jest to przez ustawę. Uchwała jest aktem prawnym rangi podustawowej i jeśli pozostaje w sprzeczności z ustawą, jest nieważna. Jeżeli ustawodawca w akcie prawnym wyższej rangi nie przewiduje określonych obowiązków, to nie może ich tworzyć i egzekwować Gmina w drodze uchwały, albowiem niedopuszczalnym jest domniemywanie obowiązków, zakazów, nakazów itp. W artykule 3 oraz 6a - 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy uzyskały kompetencje do wyłącznego w zakresie utrzymania czystości i porządku na ich terenach, ustalania opłat z tym związanych oraz aktów prawnych i dokumentów związanych z tymi opłatami. Nadto w artykule 6n pkt 1 powołanego aktu prawnego ustawodawca wskazuje, iż deklaracja, jako dokument do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinna zawierać objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia i pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu egzekucyjnego. Ustawodawca nie precyzuje, jakie dane winny znaleźć się w tej deklaracji, aby obowiązek ponoszenia opłat za gospodarkę odpadami był właściwie realizowany. Ta kwestia została rozstrzygnięta za pomocą art. 6 i 23 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którymi bez zgody zainteresowanego nie można podać żadnych informacji, które pozwoliłyby zidentyfikować go pośrednio lub bezpośrednio. Taką informacją z pewnością jest numer telefonu, identyfikujący daną osobę w sposób bezpośredni. Aby móc żądać od zainteresowanego danych wrażliwych a więc takich, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, iż uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby. W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania danych wrażliwych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania numeru telefonu nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych gminom. Brak jest nadto ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/14). Skarżona uchwała nakłada na podatników obowiązek ujawnienia danych osobowych bez żadnej uzasadnionej przyczyny i bez umocowania ustawowego, co powoduje, iż dotknięta jest ona wadą nieważności. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż uchwała nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą, gdyż jest aktem niższej rangi. Jeżeli ustawodawca w akcie prawnym wyższej rangi nie przewiduje określonych obowiązków, to nie może ich tworzyć i egzekwować gmina w drodze uchwały. Niedopuszczalnym jest domniemywanie obowiązków, zakazów, nakazów itp. W artykule 3 oraz 6a - 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy uzyskały kompetencje w zakresie utrzymania czystości i porządku na ich terenach do wyłącznego ustalania opłat z tym związanych oraz aktów prawnych i dokumentów związanych z tymi opłatami. Art. 6n pkt 1 tej ustawy wskazuje, iż deklaracja, jako dokument do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinna zawierać objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia i pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu egzekucyjnego. Ustawodawca nie precyzuje jakie dane winny znaleźć się w tej deklaracji, aby obowiązek ponoszenia opłat za gospodarkę odpadami był właściwie realizowany. Ta kwestia została rozstrzygnięta za pomocą art. 6 i 23 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którymi bez zgody zainteresowanego nie można podać żadnych informacji, które pozwoliłyby zidentyfikować go pośrednio lub bezpośrednio. Taką informacją z pewnością jest numer telefonu, identyfikujący daną osobę w sposób bezpośredni. Aby móc żądać od zainteresowanego danych wrażliwych a więc takich, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, iż uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby. W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania danych wrażliwych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania numeru telefonu nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych gminom. Wymagane w zaskarżonej części załącznika do uchwały – deklaracji, podanie danych dotyczących numeru telefonu wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Zmiana w tym zakresie nastąpiła dopiero od dnia 1 lutego 2015 r., zatem w dacie uchwalania aktu gminy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Uznając w pełni podniesione w skardze argumenty, które strona przeciwna również podzieliła, uznać należy, w ocenie sądu, że uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.