I SA/Kr 669/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 23 czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala - Przedmiotem skargi do Sądu jest informacja Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 (dalej: IZ) z 23 czerwca 2017 w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez G. S. (dalej: Gmina, Wnioskodawca, Skarżąca), od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej oraz modernizacja wodociągu na ul. [...] w W. , G. S. (numer projektu: [...], dalej: projekt), złożonego w ramach konkursu nr [...], (dalej: konkurs), ze względu na niespełnienie obligatoryjnego kryterium "Kwalifikowalność projektu", określonego w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu (dalej: Regulamin konkursu). W informacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) - uzasadniającej negatywną ocenę przedmiotowego projektu, Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK) zaznaczyła, że oceniający stwierdzili, że Wnioskodawca w części S wniosku o dofinansowanie złożył stosowne oświadczenie, jednak wątpliwości oceniających wzbudził wskazany termin wykonania prac, w kontekście definicji projektu zakończonego. IOK zauważyła bowiem, że wszelkie prace budowlane zostały zaplanowane w roku 2016, natomiast konkurs został ogłoszony w dniu 17 listopada 2016 r., nabór wniosków trwał od 19 grudnia 2016 r. do 20 stycznia 2017 r., a wniosek złożono w dniu 20 stycznia 2017 r. W związku z powyższym Wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających, że projekt nie został zakończony. W odpowiedzi na wezwanie przedstawiono wyjaśnienia oraz protokół odbioru robót budowlanych z dnia 28 listopada 2016 r., z którego wynika, że Komisja Odbioru roboty budowlane uznała za zakończone. Oceniający zaznaczyli, że przedmiotem umowy zawartej pomiędzy G. S., a Firmą Budowlaną R. s.c. była budowa sieci wodociągowej PE Fi 110 wraz z przyłączami oraz robotami towarzyszącymi oraz budową sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. K.. Z protokołu odbioru wynika, że prace zostały wykonane w terminie, a Komisja odbioru uznała roboty budowlane za zakończone. Protokołem potwierdzono także pozytywne wyniki badań technicznych, brak wad do usunięcia. Jednakże z uwagi na brak dostarczenia energii elektrycznej przez Przedsiębiorstwo Energetyczne T. nie dokonano rozruchu technologicznego i nie przeszkolono personelu. Niemniej jednak z przedstawionego protokołu wynika, że prace budowlane zostały odebrane, a warunkowość została przypisana kryterium "Wynik sprawdzenia zgodności wykonania robót z projektem technicznym oraz z przepisami budowy i eksploatacji". Ostatecznie IOK stwierdziła, iż z uwagi na fakt, iż wszystkie prace budowlane zostały wykonane należy uznać, że projekt został fizycznie ukończony - co uniemożliwia przyznanie dofinansowania. W złożonym proteście z dnia 25 kwietnia 2017 r. Gmina nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż z protokołu odbioru wynika, że wszystkie roboty zostały wykonane oraz odebrane i podkreśliła, że w punkcie VIII protokołu odbioru wynik sprawdzenia zgodności wykonania robót z projektem technicznym oraz z przepisami budowy i eksploatacji uznano za pozytywny warunkowy (bez rozruchu na ściekach i bez przeszkolenia obsługi). Jednocześnie podkreśliła, iż w punkcie IX protokołu odbioru zawarto orzeczenie Komisji Odbioru dotyczące warunków uznania odbioru za ostateczny, które - na moment złożenia wniosku o dofinansowanie - nie były spełnione, w związku z czym nie można było mówić o ostatecznym zakończeniu robót budowlanych. Zdaniem Wnioskodawcy niniejszy projekt nie był zatem fizycznie ukończony na moment złożenia wniosku o dofinansowanie. Ponadto Gmina podkreśliła, iż w celu ustalenia, czy w przypadku niniejszego projektu zachodzą przesłanki, które mogłyby świadczyć o tym, iż projekt został fizycznie ukończony, przesłano do punktu informacyjnego Urzędu Marszałkowskiego pytanie w powyższym zakresie. Dalej, Gmina - cytując odpowiedź punktu informacyjnego F. - zaznaczyła, iż uzyskała informacje, że dokumentem, który potwierdza fizyczne zakończenie projektu, jest przyjęty przez strony bezusterkowy protokół odbioru robót czy też usług dotyczący danego zakresu projektu. Natomiast, protokół warunkowego odbioru - jakim dysponuje Wnioskodawca - nie kończy prac na projekcie ponieważ konieczne są do wykonania dalsze prace inwestycyjne. Zdaniem Gminy, z odpowiedzi punktu informacyjnego F. wynika, iż niniejszego projektu nie można było uznać za zakończony. Gmina dodatkowo zaznaczyła, iż pomimo, że - w uzupełnieniu do wniosku -zamieściła treść odpowiedzi punktu informacyjnego, oceniający nie odnieśli się do niej w żaden sposób. Zdaniem Wnioskodawcy, wyjaśnienia przesłane pocztą elektroniczną oraz uzasadnienie oceny IOK są ze sobą sprzeczne - przedstawiają one bowiem wyraźnie odmienne podejście do definicji projektu zakończonego. Dalej Gmina uzasadniając protest wskazała, że w przypadku niniejszego projektu dysponowała warunkowym protokołem odbioru robót budowlanych nr [...] z dnia 28 listopada 2016 r., zgodnie z którym wynik sprawdzenia zgodności wykonania robót z projektem oraz przepisami budowy i eksploatacji jest następujący: pozytywny warunkowy (bez rozruchu na ściekach i bez przeszkolenia obsługi). Pomimo wykonania robót budowlanych, nie dokonano uruchomienia nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, co w praktyce oznacza, że nie dokonano ostatecznego odbioru robót. Przeprowadzenie takiego odbioru będzie możliwe dopiero po przyłączeniu tłoczni ścieków do sieci energetycznej, co umożliwi przeprowadzenie prób końcowych (w tym rozruchu technologicznego na ściekach) oraz przeszkolenie personelu obsługi. Zdaniem Gminy, niniejszy projekt nie był fizycznie zakończony na moment złożenia wniosku o dofinansowanie, ponieważ sieć kanalizacji sanitarnej nie była eksploatowana, ze względu na brak zasilania tłoczni ścieków w energię elektryczną. Ponadto dla inwestycji nie wydano jeszcze pozwolenia na użytkowanie - stosowny wniosek o wydanie takiej decyzji będzie mógł zostać złożony dopiero po przyłączeniu tłoczni ścieków do sieci elektroenergetycznej. Zaznaczono, iż taki wniosek nie został na obecną chwilę złożony. W przypadku niniejszego projektu o zakończeniu robót powinno świadczyć zgłoszenie zakończenia robót właściwemu organowi, natomiast G. S. na dzień dzisiejszy jeszcze nie dokonała zgłoszenia zakończenia zadania. Ponadto Gmina podniosła, że na uwagę zasługuje również sposób uzasadnienia oceny kryterium przez obie osoby oceniające. Zaznaczyła, iż w obu uzasadnieniach znajduje się podobny błąd, co może świadczyć o tym, iż oba uzasadnienia nie zostały przygotowane w sposób w pełni od siebie niezależny. IZ pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. odniosła się do powyższego protestu, w którym stwierdziła, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze, są: Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów - stanowiące Załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu. Zgodnie z zapisami Rozdziału 1 § 2 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego otwartego (dalej: Regulamin KOP), który stanowi załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu, ocena formalna rozpoczyna proces oceny i dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie). Negatywna ocena formalna ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny NIE, w co najmniej w jednym kryterium oceny formalnej. Tak też było w ramach oceny przedmiotowego wniosku o dofinasowanie, który został odrzucony na etapie oceny formalnej w wyniku stwierdzenia przez oceniających niespełnienia kryterium Kwalifikowalność projektu. IZ wskazała, że dokonując oceny kryterium "Kwalifikowalność projektu" należy zweryfikować, czy przedmiotowy projekt jest zgodny z przepisami art. 65 ust. 6 i art. 125 ust. 3 lit. e) i f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dn. 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006: (Dz.U.UE.L.2013.347.320; dalej: rozporządzenie ogólne), art. 647 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459; dalej: K.c.), oraz § 4 pkt 22 Regulaminu konkursu. Dalej IZ wskazała, że na etapie oceny formalnej wątpliwości oceniających wzbudził wskazany we wniosku termin wykonania prac, w kontekście definicji projektu zakończonego. W związku z powyższym poproszono Wnioskodawcę o złożenie wyjaśnień i dokumentów potwierdzających, że projekt nie został zakończony. W odpowiedzi na wezwanie został przedstawiony protokół odbioru robót budowlanych z dnia 28 listopada 2016 r. Zgodnie z ww. protokołem, Komisja Odbioru - prace będące przedmiotem umowy - uznała (...) za zakończone w zakresie robót budowlanych. Dalej IZ podniosła, że przepis art. 65 ust. 6 rozporządzenia ogólnego wyraźnie zakazuje udzielania dotacji projektom, które zostały fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. W doprecyzowaniu tego przepisu, Regulamin konkursu dodaje, że przez zakończenie projektu należy rozumieć odbiór ostatnich robót, dostaw czy usług, jednocześnie potwierdza, że w przypadku robót budowlanych chodzi o fizyczne ukończenie projektu. Zauważyć ponadto należy, iż przedmiotem umowy zawartej przez G. S. z Firma Budowlaną "R. " s.c. U. R., T. R. była "Budowa sieci wodociągowej PE Fi 110 mm wraz z przyłączami i z robotami towarzyszącymi oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. K.". Przedmiotem projektu, zgłoszonego przez G. S. do dofinansowania, jest "Budowa kanalizacji sanitarnej oraz modernizacja wodociągu na ul. [...] w W. , G. S.. Tym samym zakres umowy oraz projektu jest ten sam a Wnioskodawca nie zgłaszał w tym zakresie zastrzeżeń. Zgodnie z protokołem odbioru, Wnioskodawca dokonał odbioru robót budowlanych będących przedmiotem umowy z s.c. R.. Wskazano w nim, że odbiór dotyczy robót: budowa sieci wodociągowej PE Fi 110 mm wraz z przyłączami i z robotami towarzyszącymi dla miejscowości W. K. oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. K.. Protokół ten potwierdza także terminowe wykonanie przedmiotu umowy w zakresie prac budowlanych. Protokołem potwierdzono również pozytywne wyniki badań technicznych oraz - dokonując oceny jakości robót - stwierdzono brak wad trwałych (nie dających się usunąć) oraz brak wad do usunięcia. W protokole wskazano, iż z uwagi na brak dostarczenia energii elektrycznej, przez podmiot nie będący stroną umowy (T. ) - G. S. nie mogła dokonać rozruchu technologicznego i przeszkolenia personelu. Zdaniem IZ, z przedstawionego protokołu odbioru wynika, że roboty budowlane zostały przez Zamawiającego odebrane. W protokole warunkowość została przypisana jedynie kryterium "Wynik sprawdzenia zgodności wykonanych robót z p.t. oraz z przepisami budowy i eksploatacji". Zamawiający nie mógł bowiem sprawdzić poprawności funkcjonowania sieci, dopóki T. nie dostarczy energii elektrycznej. Jak należy rozumieć postanowienia protokołu, próby przy użyciu agregatu i wody nie są miarodajne. W zakresie tego warunku strony ustaliły wniesienie dodatkowego zabezpieczenia-gwarancji gotówkowej w kwocie 10.000 zł, którego zwrot jest uzależniony od spełnienia dwóch warunków, tj.: a) dostarczenie energii przez firmę T. i przeprowadzenie prób końcowych (w tym rozruchu technologicznego na ściekach) oraz przeszkolenie personelu obsługi, b) wykonanie w terminie do 30 kwietnia 2017 r. zjazdu do tłoczni umożliwiającego bezproblemowy dostęp (w ramach odrębnej umowy). W opinii IZ powyższe przesłanki nie stanowią warunków koniecznych do uznania odbioru za ostateczny, a określają wymogi zwrotu ustalonej sumy zabezpieczenia gwarancji gotówkowej. Z protokołu wynika, że wykonywane roboty zostały przez Gminę odebrane. Zauważyć należy, iż w świetle art. 647 K.c. jednym z obowiązków inwestora jest odebranie obiektu i zapłata umówionego wynagrodzenia - innymi słowy, gdy Wykonawca przedstawi Zamawiającemu roboty budowlane do odbioru, Zamawiający ma obowiązek je odebrać. Przepis nie wskazuje, że jakiekolwiek przeszkody, w postaci np. wad, czy też niemożliwości sprawdzenia jakości wykonanych prac (z przyczyn leżących po stronie Zamawiającego) powodują odmowę odebrania robót. Jako niezgodne ze stanem faktycznym wynikającym z przeprowadzonego odbioru należy uznać twierdzenie Gminy, że pomimo wykonania robót budowlanych, nie dokonano uruchomienia nowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, co w praktyce oznacza, że nie dokonano ostatecznego odbioru robót. Zdaniem IZ, odbiór robót a uruchomienie obiektu, są dwiema odmiennymi kwestiami. Jakkolwiek uruchomienie obiektu jest konsekwencją wykonania robót budowlanych, to raczej nie należy do zakresu obowiązków Wykonawcy. Wynika to z samej definicji robót budowlanych zawartej w art. 647 k.c. Oczywistym jest, że problemy z funkcjonowaniem obiektu na skutek wad robót budowlanych obciąża Wykonawcę, ale tę okoliczność regulują przepisy dotyczące rękojmi za wady, a i często postanowienia umowne dotyczące gwarancji. Dalej IZ stwierdziła, że projekt w zakresie robót budowlanych został fizycznie ukończony. Nie dokonano natomiast rozruchu technologicznego oraz przeszkolenia personelu. Na tę okoliczność Zamawiający zastrzegł sobie dodatkowe zabezpieczenie należytego wykonania przedmiotu umowy. Wykonawca udzielił ponadto gwarancji i rękojmi na wykonane roboty budowlane, poczynając od dnia następnego, po dacie protokołu odbioru. W zakresie zgłoszonego do dofinansowania projektu pozostał zatem do wykonania rozruch technologiczny, który jest następstwem podłączenia energii elektrycznej. Kwestia budowy zjazdu ma być przedmiotem odrębnej umowy, zatem nie dotyczy obowiązków wykonawcy z analizowanej umowy o roboty budowlane. IZ podsumowując, wskazała, że projekt złożony przez Gminę należy traktować jako zakończony w rozumieniu Regulaminu konkursu oraz kryterium "Kwalifikowalność projektu". Został on fizycznie ukończony w zakresie robót budowlanych i roboty te zostały odebrane przez Zamawiającego. IZ odnosząc się do informacji otrzymanej przez Wnioskodawcę dotyczącą definicji projektu zakończonego przedstawioną przez Główny Punkt Informacyjny Funduszy Europejskich w K. (FEM) stwierdziła, iż pracownicy punktów informacyjnych nie dokonują oceny wniosków o dofinasowanie, a jedynie udzielają informacji np. w kwestiach dotyczących organizacji konkursów w ramach RPO WM na lata 2014-2020. Natomiast weryfikacja i ocena wniosków o dofinasowanie jest wyłączną kompetencją Komisji Oceny Projektów. W odpowiedzi na zarzut w złożonym proteście, iż oba uzasadnienia nie zostały przygotowane w sposób w pełni od siebie niezależny IZ stwierdziła, że zgodnie z § 15 pkt. 8 Regulaminu KOP, oceniający mają możliwość - bez uszczerbku dla zasady zachowania samodzielności dokonywanej oceny - konsultowania oceny w ramach pary oceniającej (...), zatem oceniający maja prawo do konsultowania oceny poszczególnych projektów. Gmina na powyższe rozstrzygnięcie IZ wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której nie sformułowała wprost zarzutu naruszenia konkretnych przepisów, tylko ogólnie zarzuciła niezgodność z prawem rozstrzygnięcia IZ poprzez "błędną interpretacje definicji zakończenia robót budowlanych" w kontekście ustalonego stanu faktycznego i wskazując, że przyjęta interpretacja pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Skarżąca wniosła o "uchylenie rozstrzygnięcia protestu" (w skardze od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu) i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca w istocie powieliła argumentację przedstawioną w proteście, jednocześnie przedkładając jako załącznik do skargi kserokopię dziennika budowy, dotyczącego zadania "Budowa tłoczni ścieków i sieci kanalizacji", który zdaniem Skarżącej potwierdza jej stwierdzenia o niezakończeniu zadania na dzień złożenia wniosku. Skarżąca podniosła, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to kierownik budowy dokonuje stosownych wpisów w dzienniku budowy i on również w dzienniku budowy stosownym wpisem odnotowuje fakt ostatecznego zakończenia budowy, a w przedłożonym dzienniku na dzień złożenia wniosku takiego wpisu nie było. IZ w odpowiedzi na skargę podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a. Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie: - ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); - negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej); - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym, i nie został uznany za spełniający kryteria wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...], tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu". Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu, jednak bez wymaganej przepisem art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej kompletnej dokumentacji. Po wezwaniu Sądu do przedstawienia kompletnej dokumentacji, Skarżąca w zakreślonym przez Sąd terminie, uzupełniła skargę o kompletną dokumentację w rozumieniu art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Powyższe oznacza, że możliwe było dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z faktografią rozpoznawanej sprawy przemawia za konstatacją, że ocena projektu dokonana przez IZ została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik oceny. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został przez organ wnikliwie wyjaśniony w toku całego postępowania i na etapie skargi nie budził wątpliwości. Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy IZ dokonał prawidłowej oceny projektu w aspekcie kryterium "Kwalifikowalność projektu", określonym w Regulaminie konkursu. W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródła prawa, o których mowa w Konstytucji (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 110/10, podobnie wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. W szczególności regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia (czyli np. regulaminu itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej. Przyjmując zatem wskazany punkt widzenia należy dojść do wniosku, że skoro uczestnik konkursu podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową zawartą m.in. regulaminie. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2884/16). Nie ulega kwestii, że w postępowaniu konkursowym Gmina miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr [...], co oznacza, że ma stosować się do zapisów Regulaminu konkursu i innych dokumentów w nim wskazanych. W Regulaminie konkursu nr [...], do którego przystąpiła Skarżąca określono tzw. specyficzne kryteria dostępu, które były weryfikowane na etapie oceny formalnej. Niespełnienie co najmniej jednego ze specyficznych kryteriów dostępu skutkowało odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do Regulaminu konkursu, w ramach kryterium "Kwalifikowalność projektu" ocenie podlega m.in. czy: - projekt jest zgodny z przepisami art. 65 ust. 6 i art. 125 ust. 3 lit. e i f rozporządzenia ogólnego. Wskazany wyżej art. 65 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że operacje nie mogą zostać wybrane do wsparcia z EFSI, jeśli zostały one fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego, niezależnie od tego, czy wszystkie powiązane płatności zostały dokonane przez beneficjenta. W odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca: - upewnia się, że jeżeli operacja rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie do instytucji zarządzającej, przestrzegano obowiązujących przepisów prawa dotyczących danej operacji; (art. 125 ust. 3 lit. e rozporządzenia ogólnego), - zapewnia, aby operacje wybrane do dofinansowania z funduszy nie obejmowały przedsięwzięć będących częścią operacji, które zostały objęte lub powinny były zostać objęte procedurą odzyskiwania zgodnie z art. 71 w następstwie przeniesienia działalności produkcyjnej poza obszar objęty programem (art. 125 ust. 3 lit. f. rozporządzenia ogólnego). Z kolei w § 4 pkt 22 Regulaminu konkursu zapisano, że projekt zakończony – to projekt, dla którego (dla wszystkich jego etapów) przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nastąpił odbiór ostatnich robót, dostaw lub usług. Do współfinansowania ze środków UE nie można przedłożyć projektu, który został fizycznie ukończony (w przypadku robót budowlanych) lub w pełni zrealizowany (w przypadku dostaw i usług) przed przedłożeniem IZ RPO WM wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WM, niezależnie od tego, czy wszystkie dotyczące tego projektu płatności zostały przez Beneficjenta dokonane. W przypadku, gdy inwestycja realizowana jest etapami i jeden lub więcej etapów, stanowiący odrębną i samodzielną część projektu (możliwy do wyodrębnienia zakres rzeczowy i finansowy oraz odrębność funkcjonalna produktów) zgłoszony do objęcia wsparciem, zostanie ukończony, tj. gdy przed złożeniem wniosku o dofinansowanie nastąpi odbiór robót budowlanych, dostaw lub usług, w tym etapie, to co do zasady, ta część inwestycji nie będzie mogła uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014 – 2020. Przepis § 4 pkt Regulaminu konkursu w sposób jasny, oczywisty i nie budzący wątpliwości, określa kiedy projekt uznaje się za zakończony. To właśnie w świetle powyższej definicji zarówno Instytucja Organizująca Konkurs jak i Instytucja Rozpoznająca Protest dokonały oceny, czy zgłoszony we wniosku projekt został zakończony. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Z pkt V przedłożonego przez Skarżącą protokołu odbioru z dnia 28 listopada 2016 r., dotyczącego odbioru w zakresie sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej wynika, że inwestycja pod względem technicznym otrzymała ocenę pozytywną, w pkt VI oceniono jakość wykonanych robót oceniono jako dobrą i nie stwierdzono trwałych wad, których nie da się usunąć oraz wskazano że nie ma wad do usunięcia. Z kolei z pkt IX protokołu jednoznacznie wynika, że "Komisja Odbioru postanawia wymienione w pkt I roboty uznać za zakończone w zakresie robót budowlanych". Zestawiając powyższe zapisy protokołu z treścią zdania drugiego definicji zawartej w § 4 pkt 22 Regulaminu "Do współfinansowania ze środków UE nie można przedłożyć projektu, który został fizycznie ukończony (w przypadku robót budowlanych)", nie ma wątpliwości, że ocena organów jest prawidłowa. Zapisy protokołu potwierdzają fizyczne zakończenie w zakresie prac budowlanych związanych z inwestycją "Budowa sieci wodociągowej PE Fi 110 mm wraz z przyłączami i z robotami towarzyszącymi oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości W. K.". W kontekście powyższego, nie ma żadnego znaczenia okoliczność wskazana w pkt VIII protokołu, który odnosi się do wyniku sprawdzenia zgodności wykonania robót z projektem technicznym oraz "przepisami budowy i eksploatacji" i zapisana tam ocena pozytywna warunkowa, ze względu na brak dostarczenia energii elektrycznej i dokonania rozruchu technologicznego tłoczni ścieków przy pomocy agregatu oraz braku przeszkolenia personelu. Okoliczności te, jak wynika z pkt IX protokołu, nie przeszkodziły Komisji Odbioru stwierdzić zakończenia wykonywania robót budowlanych. W sytuacji gdy w regulaminie konkursu zawarto nie budzącą wątpliwości definicję projektu zakończonego, brak jest podstaw do odwoływania się do innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności przepisów prawa budowlanego (tak jak chce Skarżąca), w zakresie w jakim dotyczą zakończenia inwestycji. Natomiast dokumenty sporządzone na podstawie ogólnie obowiązującego prawa, tak jak w niniejszej sprawie, mogą stanowić dowody, na podstawie których dokonano ustaleń czy projekt został zakończony. W kontekście załączonej do skargi kserokopii dziennika budowy, godzi się przypomnieć, że według art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu przez organ akta administracyjne. Przyjęcie w art. 133 § 1 P.p.s.a. powyższej zasady, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Z akt sprawy wynika, że dowód w postaci kserokopii dziennika budowy nie podlegał ocenie przez organ, gdyż nie był na etapie postępowania przedłożony przez Skarżącą. Oceniając złożony dowód w kontekście przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a, na podstawie którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, Sąd uznał, że dowód ten nie jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, gdyż stan faktyczny jest jednoznacznie udokumentowany innymi dowodami. Odnosząc się do faktu przesłania zapytania pocztą elektroniczną przez Skarżącą przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, w kwestii doprecyzowania zapisów regulaminu odnośnie pojęcia zakończenia projektu, do Głównego Punktu Informacyjnego Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego i uzyskania odpowiedzi, że projekt można uznać za niezakończony, należy wskazać, że sposób zadania pytania i nieprecyzyjny opis protokołu odbioru przez Skarżącą zdeterminował odpowiedź Punktu Informacyjnego. Skarżąca w pytaniu wskazała, że dysponuje "warunkowym protokołem odbioru", co nie wynika z akt sprawy. Zalegający w aktach sprawy protokół odbioru "zatytułowany jest "Protokół odbioru robót budowlanych", a jedyny warunek jak wskazał Sąd powyżej dotyczył zapisu pkt VIII protokołu. Niniejsza sytuacja, w ocenie Sądu nie miała i nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż jak słusznie w odpowiedzi na nieuwzględnienie protestu wskazała IZ, oceny złożonego wniosku dokonuje komisja oceny projektów i tylko jej rozstrzygnięcia są wiążące w sprawie. Na marginesie należy podnieć, że w celu uniknięcia podobnych sytuacji w przyszłości, każde stanowisko punktu informacyjnego będące odpowiedzią na zadane pytanie, powinno zawierać klarowną informację, że odpowiedź wydana została w oparciu o stan faktyczny przedstawiony w pytaniu i nie jest informacją wiążącą oraz, że wniosek podlega ocenie przez odpowiednie instytucje. Reasumując, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelny i przejrzysty, a organ dokonał oceny w sposób zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony w sposób rzetelny, przejrzysty oraz odpowiadający stanowi faktycznemu i prawnemu. IZ słusznie uznała, że Skarżąca nie spełniła wymagań w zakresie kryterium "Kwalifikowalność projektu", tym samym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.