I SA/Kr 865/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu 26 lipca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. A. Sp. z o.o. w N. na pismo Dyrektora Powiatowego urzędu Pracy Urząd Pracy w W. z dnia 1 czerwca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej postanawia: 1.odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stronie skarżącej M. A. Sp. z o.o. w N. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. |Uzasadnienie | | | |Wnioskiem z dnia 10 maja 2021r. M.A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w W. o udzielenie dotacji na | |pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie | |rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii | |COVID-19 (Dz. U. z 2021r., poz. 371). | |Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w W. w piśmie z dnia 1 czerwca 2021r. poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku i| |jednocześnie podał, że dotację mogą otrzymać przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 marca 2021r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną| |określonymi kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD 2007 jako rodzaj przeważającej działalności. | |Organ wyjaśnił również, że na dzień 31 marca 2021r. spółka nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 2007 jako rodzaj | |przeważającej działalności, jednym z kodów wskazanym w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 gdyż spółka prowadziła działalność z | |przeważającym kodem PKD nr 58.14.Z, który nie jest objęty wparciem. | |Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia 1 czerwca 2021r.| |zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego a konkretnie §7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. | |Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania w terminie zakreślonym przez Sąd decyzji w | |sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi wskazując sposób załatwienia, przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na | |fakt prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej określonej kodem PKD 82.30.Z i zasądzenie kosztów procesu. | |W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. | | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | | | |Należy na wstępie zauważyć, iż Sąd rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji | |publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej | |wyraźnie wskazane w ustawie. Po rozpoznaniu skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, | |gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 | |ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej| |p.p.s.a.). Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa | |nie należy do właściwości sądu administracyjnego. | |Mająca zasadnicze znaczenie dla powyższej kwestii wskazana powyżej ustawa w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach | |z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw | |szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych | |rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Podstawową cechą stosunku administracyjnoprawnego | |jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, | |czyli imperium. Drugim podmiotem tego stosunku jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości | |prawnej czy inny organ administracyjny. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania | |(nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Wskazując na układ prawnej sytuacji | |pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). | |Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego, czy | |prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego w | |relacji do klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one wolą samych podmiotów tych stosunków. | |Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest | |jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). | |W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy | |administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: | |1) decyzje administracyjne; | |2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia | |rozstrzygające sprawę co do istoty; | |3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; | |4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z | |przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks | |postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w| |rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy | |powołanych ustaw; | |4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii | |zabezpieczających; | |5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; | |6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu | |administracji publicznej; | |7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. | |8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w | |przypadku określonym w pkt 4a; | |9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu| |administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania | |administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w | |działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy | |powołanych ustaw. | |Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania | |administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych | |przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). | |Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do | |jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepisprawa wskazany w innej ustawie. | |Sądy administracyjne nie są więc władne do rozpoznawania innych spraw, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których | |działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. | |W omawianym przypadku zgodnie z treścią art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze | |rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących | |kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali | |dotację zgodnie z art. 15zze4, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie | |okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności | |gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami | |COVID-19. | |Wskazać również należy, że uregulowanie takie znajduje się również w art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych | |rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji | |kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o COVID), który stanowi, że dotacja jest udzielana na podstawie | |umowy o dotację na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy. | |W uregulowaniach tych brak jest przepisów nakazujących wydanie decyzji odmownych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania | |administracyjnego. | |Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15zze5 ust. 1 zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w | |sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021r. poz. 371), które również nie | |przewiduje formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. | |Zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji| |administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w | |okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w | |indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w | |formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 | |r., sygn. akt: II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów | |świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie | |zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. | |Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia | |następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: | |- art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty | |wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; | |* art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę | |organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł | |prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; | |* art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników | |nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; | |* art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. | |Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne | |rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego | |kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). | |Tymczasem zgodnie z z treścią art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze | |rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących | |kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali | |dotację zgodnie z art. 15zze4, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie | |okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności | |gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami | |COVID-19. | |Kwestia kwalifikacji odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID jak i § 7 ww. rozporządzenia Rady | |Ministrów jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. | |Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: | |1) nie są decyzją ani postanowieniem; | |2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; | |są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; | |mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); | |5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; | |6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK | |3330/19). | |Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma | |fakultatywność działania Starosty. Jak wskazano bowiem w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID Starosta może przyznać przedsiębiorcy | |dofinansowanie. Zasada ta również dotyczy dotacji udzielanej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z uwagi na fakt, iż w | |treści wskazanego przepisu przewidziano, iż "Nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących | |kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów | |niniejszego rozdziału..." Przedmiotowa konstrukcja wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania | |pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Również § 7 ust. 1 rozporządzenia stwierdza, że staroście | |przysługuje uprawnienie, a nie obowiązek udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności | |gospodarczej. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje| |obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy | |sprawia, że regulacje zawarte w art. 15zze4 ustawy o COVID i § 7 rozporządzenia nie zawierają kryteriów prawnych, wedle których możliwa | |byłaby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa| |wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. | |W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. | |Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z | |możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma | |takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie | |obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub | |postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego | |kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji | |publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji | |procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne | |podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 | |pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK| |452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności | |materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się | |w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i | |wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo| |do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z| |przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczną jest wyłącznie | |wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam | |kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby | |formule czynności materialno-technicznej. | |W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy| |etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero | |pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa | |regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia | |dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. | |umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi | |zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o | |COVID, czy wydanego na podstawie art. 15zze5 ust. 1 ustawy o COVID rozporządzenia Rady Ministrów. W tym przypadku dofinansowanie następuje| |na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są | |właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia | |26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 744/17). | | | |Mając na uwadze powyższe, wobec przedstawionych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej | |sprawie. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego | |wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). |