I SA/Kr 876/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Wiesław Kuśnierz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] na rzecz skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 7 czerwca 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] odmówił J. M. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 30 kwietnia 2021r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść §10 ust. 1 oraz §11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021r. poz. 152) i stwierdził, że podany przez J. M. we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie i w związku z tym organ uznał, że J. M. nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu ww. składek za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 30 kwietnia 2021r. Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] nie zgodziła się J. M. i wniosła na nią skargę, zarzucając naruszenie: -przepisów prawa materialnego, a to art. 31 zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2002r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U poz. 1842 ze zm.) w zw z §10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ust. 2a pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U poz. 371 i 713) poprzez przyjęcie przez organ rentowy, iż do zwolnienia skarżącej z opłacania składek koniecznym było, aby we wrześniu 2020r. jako rodzaj przeważającej pozarolniczej działalności gospodarczej w rejestrze REGON wskazany był kod PKD 55.20.Z podczas gdy z literalnego brzmienia powyższych przepisów rozporządzenia wynika, iż do przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności, ten kod PKD miał być wskazany w rejestrze REGON, jako przeważający rodzaj pozarolniczej działalności gospodarczej na dzień 31 marca 2021r., -obrazę prawa materialnego, a to art. 2a ust. 1 uosus poprzez odmowę przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia w sytuacji gdy innym ubezpieczonym ZUS w takich samych stanach faktycznych przyznawał prawo do zwolnienia z opłacania należności na podstawie wskazanych przepisów. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji ZUS w całości i przyznanie skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności za okres wskazany we wniosku, zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z akt ZUS w szczególności wniosku ubezpieczonej na okoliczność jego treści, przesłuchania w charakterze świadka A. S. (adres ul. [...], [...]) na okoliczność ustalenia czy w takich samych stanach faktycznych organ rentowy przyznawał prawo do zwolnienia z opłacania należności na podstawie uCOVID-19 w zw z rozporządzeniem (Dz. U z 2021r. poz. 371 i 713), zobowiązanie ZUS do udzielenia informacji czy na podstawie prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji przyznawał prawo do zwolnienia z opłacania należności innym ubezpieczonym, którzy wskazali jako przeważający rodzaj pozarolniczej działalności gospodarczej kod PKD, uprawniający do przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności dopiero w 2021r. Uzasadniając skargę, jej autor wskazał, że ujawnienie czy tez nie kodu PKD w rejestrze REGON nie ma żadnego znaczenia dla zasadności przyznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd w dniu 23 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. dalej-p.p.s.a.), który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na wniosek strony, o ile żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o jego złożeniu nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie niniejszej wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożony został przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę. O powyższym wniosku pełnomocnik skarżącej został o tym powiadomiony i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134§1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 145§1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 30 kwietnia 2021r. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 31zq ust. 7 w zw z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Spór między stronami zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższego przepisu w ustalonym stanie faktycznym. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję wskazać należy na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. W myśl zatem art. 107§1 pkt 6 i §3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107§1 i §3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu zacytowano treść §10 ust. 1 rozporządzenia, a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy zdanie o treści: ,,wnioskiem z 10 maja 2021r. wnosi Pani o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za grudzień 2020r., styczeń 2021r., luty 2021r., marzec 2021r., i kwiecień 2021r. Kod PKD przeważającej działalności podany we wniosku oznaczony kodem 56.10.A nie jest zgodny z rejestrem REGON. Kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON w miesiącu wrześniu 2020r. w porównaniu do którego wskazał Pani spadek przychodów, oznaczony kodem 70.22.Z nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek.". Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja, wedle której, w związku z powyższym, skarżącej nie przysługiwać ma prawo zwolnienia we wnioskowanym zakresie. Taki sposób uzasadnienia nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z 2 marca 2020 r., którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107§3 k.p.a. Odnosząc się do złożonego w skardze wniosku dowodowego, Sąd stwierdza, iż podlega on oddaleniu. Przede wszystkim wskazać należy, że sądy administracyjne nie są zobligowane do przeprowadzania postępowania dowodowego i czynienia ustaleń zamiast organów podatkowych. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, zgodnie z art. 106§3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przeprowadzane w tym trybie nie mogą zmierzać do usuwania istotnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, czy wręcz do jego ustalania zamiast organu podatkowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. t. 15 do art. 106 w B. Dauter, Komentarz do art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. baza LEX). Po drugie, do postępowania dowodowego, o którym w §3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie, z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe-art. 244§1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne-art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W związku z tym tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z zapytania kierowanego przez Sąd do określonych organów zwłaszcza w sytuacji gdy dowód ten w istocie zmierza do kwestionowania stanu faktycznego. Uszło uwadze autora skargi to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r. sygn. akt: II FSK 72/06, ONSA WSA z 2008r., nr 2, poz. 31; uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt: I OPS 10/09, ONSA WSA z 2010r., nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń, a temu służyłoby w szczególności zwrócenie się organów o pozyskania informacji, dokumentów. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu, sąd powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. Z wykładni językowej i systemowej cytowanych wyżej przepisów wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Ustawodawca w art. 106§3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106§3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt: II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008r., Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005r. sygn. akt: II OSK 1595/04-CBOSA). Wnioski dowodowe Skarżąca powinien złożyć we właściwym, merytorycznym postępowaniu przed organem, który ma obowiązek go rozpatrzyć. Sąd administracyjny takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje działania organu w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205§2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480,00 zł, ustalone zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 265).