I SA/Kr 927/23

|Sygn. akt I SA/Kr 927/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 listopada 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź, , Protokolant: Referent Marcin Mastej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r., sprawy ze skargi Stowarzyszenia "C." w G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr 220000/70-73/155064/2023 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr 220000/70-73/155064/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 marca 2021 r. odmawiającą Stowarzyszeniu "C." w G. (dalej: "strona skarżąca’) zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 15 lutego 2021 r. strona skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od 1 grudnia 2020 do dnia 31 stycznia 2021 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 218, dalej w skrócie: "ustawa o COVID"). Decyzją z dnia 9 marca 2021 r., nr: 220000/4777/5/2021/RDZ-B7, organ działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID odmówił stronie skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kod PKD 94.99.2 wykazany w rejestrze REGON nie jest wymieniony w § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (dz.U.poz. 152) i nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z 23 kwietnia 2021 r., znak: [...] organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I SA/Kr 818/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu z 23 kwietnia 2021 r., znak: [...] . Zdaniem Sądu oddalenie wniosku z uwagi na nieścisłości w danych zawartych w CEIDG było przedwczesne i przez to nieuprawnione. Jeżeli organ powziął wątpliwość co do przedmiotu przeważającej działalności prowadzonej przez stronę skarżącą z uwagi na rozbieżności w danych rejestrowych, winien był podjąć alternatywne działania dowodowe mające na celu ustalenia jaka faktycznie działalność przeważała po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 grudnia 2022r., I GSK 1651/22 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że: "Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID-19 i w ich następstwie poniósł szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami rozporządzenia COVID-19 i celami, jakie ma ono realizować. (...) wykładnia § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19, uwzględniająca rezultaty wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej "przeważającej działalności" przez podmiot ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskodawcy i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające odnośnie do rodzaju "przeważającej działalności" rzeczywiście prowadzonej przez stronę skarżącą, nie zostało przeprowadzone, mimo że strona konsekwentnie twierdziła, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 85.59.B. Organ pominął zatem twierdzenia strony skarżącej odnośnie do okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał zweryfikowania jej twierdzeń w oparciu o dowody, które może przedstawić sama strona (nie jest ona bowiem zwolniona od współdziałania z organem, jeżeli domaga się zastosowania wobec niej zwolnienia z obowiązku opłacania składek) oraz ewentualnie inne dowody przeprowadzone z urzędu, pozwalające wyjaśnić istotę sprawy. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. ZUS ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 marca 2021r. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z 7 czerwca 2023 r. wezwał stronę skarżącą do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej, że na dzień 30 listopada 2020r. rzeczywiście wykonywaną przez nią: działalnością była działalność o kodzie PKD 85.59.B. Zaznaczył przy tym, że dokumenty powinny odzwierciedlać procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności wynikających z PKD 85.59.B i 94.99. Organ wezwał nadto stronę skarżącą o przedłożenie dokumentów potwierdzających, że przychód z działalności uzyskany w styczniu 2021 r. był niższy o co najmniej 40 % w porównaniu do przychodu ze stycznia 2020 r. W odpowiedzi strona skarżąca przedłożyła rejestr sprzedaży za styczeń 2020 r., listopada 2020 r. i styczeń 2021 r. oraz 121 faktur za miesiąc listopad 2020 r. Na podstawie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że strona skarżąca była zgłoszona do ZUS jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r. Z przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, tj. rejestrów sprzedaży oraz faktur wynika, że zajmują się ona świadczeniem usług w postaci kursów oraz szkoleń w zakresie kształcenia i doskonalenia kwalifikacji zawodowych, co potwierdza również wpis w KRS z rejestru stowarzyszeń w dziale 3, rubryka 3 "cel działania organizacji", jednakże strona skarżąca nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby jak odzwierciedla się procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności wynikających z PKD 85.59.B i PKD 94.99.Z w ogólnej wartości przychodów co świadczy o tym, że nie udowodniła, że prowadziła działalność z przeważającym kodem 85.59B, co oznacza, że nie spełniła warunku wskazanego w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Wniosek o zwolnienie złożony został 15 lutego 2021 r. W skardze na ww. decyzję podniesiono zarzuty naruszenia: przepisów prawa materialnego, tj.: art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że strona skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do zwolnienia jej z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., § 10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVlD-19 przez jego błędną wykładnię, polegającą na uzależnieniu zwolnienia skarżącej z opłacenia składek od kodu PKD wpisanego w rejestrze REGON, na który strona skarżąca jako Stowarzyszenie nie ma wpływu, a tym samym wykluczenia z pomocy podmiotu, który pomimo że faktycznie prowadzi działalność w branży objętej zwolnieniem jest pozbawiona szans skorzystania z niej jedynie z uwagi na formę prowadzonej działalności, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie zasady równości wobec prawa, polegające na pozbawieniu strony skarżącej możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa zwolnienia z opłacania składek pomimo spełnienia ustawowych przesłanek; przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. przez odmowę przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek z powodu braku przedstawienia przez stronę skarżącą informacji i dowodów, których organ wprost nie żądał oraz niedokonanie przez organ własnych wyliczeń w oparciu o dokumentację (rejestry sprzedaży i faktury) złożoną przez stronę skarżącą, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewykorzystanie zgromadzonego materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym - pomimo złożenia przez stronę skarżącą dowodu w postaci wydruku z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców wskazującego przeważający rodzaj działalności PKD (2007) objęty zwolnieniem, wielokrotnego pisemnego wyjaśniania jaka jest przeważająca działalność Skarżącego rzeczywiście przez Stowarzyszenie C. i przedstawienia na tę okoliczność wymaganych dokumentów - ustalenie, że strona skarżące nie udowodniła, że prowadził działalność z przeważającym kodem 85.59.B, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. przez brak wskazania w piśmie informującym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, (za które należy uznać zawiadomienie z dnia 19 lipca 2023 r.) przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a tym samym uniemożliwienie stronie skarżącej przekazania dodatkowych informacji, które organ uważał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a których zdaniem organu nie posiadał, sprzeczności ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego - pomimo przedłożenia pełnej dokumentacji, z której wynika w sposób jednoznaczny, że na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalnością było PKD 85.59.B oraz spadek sprzedaży w styczniu 2021 o 54,52 % w porównaniu do sprzedaży i przychodu uzyskanego w styczniu 2020 r. (czyli o co najmniej 40%.), organ uznał, że skarżący nie udowodnił, że prowadził działalność z przeważającym kodem 85.59.B i nie udowodnił na tej działalności wymaganego spadku przychodów, nie spełnia więc warunku zwolnienia z opłacania składek. Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. oraz o dopuszczenie dowodu ze sporządzonych przez nią dokumentów: "Oświadczenie" i "Procentowy spadek sprzedaży" z dnia 27 września 2023 r. – na okoliczność rodzajów przychodów w miesiącach styczeń 2020 r., listopad 2020 r., styczeń 2021 r. oraz zanotowanej wysokości spadku przychodów ze sprzedaży usług w kodzie PKD 85.59.B w styczniu 2021 r. w porównaniu do stycznia 2020 r., W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Rozpoznając niniejszą sprawę po raz drugi i koncentrując się na przesłankach istotnych dla jej rozstrzygnięcia z uwagi na wcześniejsze wskazania tut. Sądu, uchylające poprzednio wydaną w sprawie decyzję, wskazać należy, iż kluczowy w realiach niniejszej sprawy jest przepis art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 534/12 i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., o sygn. akt II FSK 1404/13). Zasadą jest zatem, że po uprawomocnieniu orzeczenia zawierającego określoną "ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania" będą wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 p.p.s.a. Ten ostatni przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Realizując te zasady jak również wytyczne ostatecznie sprecyzowane w wyroku tut. Sądu z 27 lipca 2021r., sygn. I SA/Kr 818/21 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2022r., sygn. I GSK 1651/22 Sąd obecnie rozpoznający sprawę przypomina, iż WSA w Krakowie, uchylając po raz pierwszy decyzję ZUS oddalającą wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczania składek stwierdził, iż oddalenie wniosku było przedwczesne gdyż w sytuacji gdy organ powziął wątpliwość co do przedmiotu przeważającej działalności prowadzonej przez stronę skarżącą z uwagi na rozbieżności w danych rejestrowych, winien był podjąć alternatywne działania dowodowe mające na celu ustalenia jaka faktycznie działalność przeważała po stronie skarżącej. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną ZUS, NSA potwierdził zasadność argumentacji tut. Sądu i wyraźnie zaznaczył, iż "W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające odnośnie do rodzaju "przeważającej działalności" rzeczywiście prowadzonej przez stronę skarżącą, nie zostało przeprowadzone, mimo że strona konsekwentnie twierdziła, że na dzień 30 listopada 2020r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 85.59.B. Organ (...) zaniechał zweryfikowania jej twierdzeń w oparciu o dowody, które może przedstawić sama strona (nie jest ona bowiem zwolniona od współdziałania z organem, jeżeli domaga się zastosowania wobec niej zwolnienia z obowiązku opłacania składek) oraz ewentualnie inne dowody przeprowadzone z urzędu, pozwalające wyjaśnić istotę sprawy". Tymczasem – jak wynika z akt sprawy – ZUS w istocie skierował do strony skarżącej wezwanie o przedłożenie stosownej do przedmiotu sprawy dokumentacji, umożliwiającej ustalenie, iż przeważającą działalnością było PKD 85.59 B oraz umożliwiającej ocenę czy przychód z działalności uzyskany w styczniu 2021r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2020r. W odpowiedzi strona – po wymianie mailowej korespondencji z pracownikiem ZUS – przedłożyła 136 stron dokumentów finansowych, załączonych do pisma z 19 czerwca 2023r. Dokumenty te zostały włączone do akt a następnie - po wewnętrznej wymianie korespondencji między pracownikami ZUS (brak dowodu wezwania strony skarżącej o przedłożenie konkretnych brakujących dokumentów czy w ogóle jakichkolwiek dokumentów) - stronie doręczono zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Następnie wydano zaskarżoną decyzję z dnia 221 sierpnia 2023r. Z akt sprawy nie wynika zatem aby ZUS przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie a jedynie w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał na dokumenty które przedłożono oraz dokumenty których zabrakło by pozytywnie rozpatrzyć wniosek strony skarżącej. W szczególności wskazano tu na bliżej nieokreślone dokumenty "z których wynikałoby jak odzwierciedla się procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności wynikających z PKD 85.59. B i PKD 94.99.Z w ogólnej wartości przychodów. Zarzucono też brak wskazania jaki jest procentowy udział przychodów ze sprzedaży w ogólnej wartości przychodów stowarzyszenia. W tym kontekście należy zatem zadać pytanie dlaczego w zakresie dostrzeżonych konkretnych braków nie wezwano strony o ich uzupełnienie. Takiego procedowania w sprawie Sąd nie może zaakceptować. Nie ulega wątpliwości Sądu, że mimo podjęcia przez organ pewnych kroków, postępowanie ZUS wskazuje na brak realizacji zasady określonej w art. 8 K.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej nie został przez organ prawidłowo rozpoznany. Tym samym organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotny w okolicznościach sprawy był nadto obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Co więcej, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Tego przepisu organ w ogóle nie zastosował. W następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku doszło tymczasem do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie powinien był udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie Jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to jest konkretnie wskazać, jakich dokumentów rozliczeniowych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakowało. Innymi słowy, z akt administracyjnych przesłanych przez organ wynika, że organ pomimo obowiązku nie wezwał strony w odpowiednim czasie do złożenia wymaganych dokumentów, które miały istotny wpływ na i rozstrzygnięcie sprawy. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło stronie skarżącej uzupełnienie dokumentów niezbędnych do pozytywnego rozpoznania wniosku – mimo, iż jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze oraz z dołączonych do niej dokumentów – gdyby posiadał odpowiednią świadomość jakich dokumentów ZUS "potrzebuje" bez problemu uczyniłaby zadość temu obowiązkowi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła zatem do uznania, że narusza ona art. 153 p.p.s.a., ponieważ wbrew zaleceniom Sądu zawartym w wyrokach obydwu instancji, dotyczącym przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad tego postępowania, ZUS ponownie przeprowadził to postępowanie z naruszeniem przepisów proceduralnych k.p.a. a także naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a., w konsekwencji czego, skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS wykona zalecenia zawarte w wyroku z dnia 27 lipca 2021r., późniejszym wyroku NSA oraz uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku.