I SA/Kr 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta Bochnia na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr KI-411/129/09 w przedmiocie ustalenia budżetu Związku Komunalnego Gmin ds. Komunikacji Miejskiej Rejonu Bocheńskiego na 2009 r. postanawia skargę odrzucić. W dniu 25 maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie skarga Gminy Miasta Bochnia podpisana przez wójta gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2009 r., znak: KI-411/129/09 w przedmiocie ustalenia budżetu Związku Komunalnego Gmin ds. Komunikacji Miejskiej Rejonu Bocheńskiego na 2009 r. Zgodnie z treścią art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Są to zarówno odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), w tym jej art. 183 oraz przepisy rozdziału 6 ustawy o samorządzie gminnym - także art. 53 ust. 3. Obydwa cytowane przepisy uprawniają regionalną izbę obrachunkową do ustalenia budżetu gminy (odpowiednio związku międzygminnego) w sytuacji, gdy gmina lub związek międzygminny nie uchwalą uchwały budżetowej w ustawowo określonym terminie. Taką kompetencję rio przewiduje również art. 11 ust. 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) Ustalenie dokonane przez regionalną izbę obrachunkową będącą organem nadzoru i kontroli gospodarki finansowej m. inn. gmin, jak również związków międzygminnych stanowi tzw. zarządzenie zastępcze (ustalenie zastępcze), które w doktrynie traktowane jest jako jedna z kategorii rozstrzygnięcia nadzorczego określonego w ustawie o samorządzie gminnym (por.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 3, Warszawa 2008, str. 234). Stanowi ono bowiem swoistą formę sankcji za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego dla podjęcia przez gminę lub związek międzygminny uchwały budżetowej. Ponadto z art.11 ust. 2 oraz 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, że ustalenie budżetu odbywa się w ramach nadzorczych uprawnień rio. Do ustalenia zastępczego, traktowanego jako rozstrzygnięcie nadzorcze należy zatem stosować art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego uprawniona jest jedynie gmina lub związek gminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Przy czym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Oznacza to, że w sytuacji wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (w tym przypadku ustalenia zastępczego) wobec związku międzygminnego legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie ten związek międzygminny, a nadto jego organ ma obowiązek wydać akt stanowiący podstawę wniesienia skargi. Zatem skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stanowiącej ustalenie zastępcze mógł wnieść jedynie Związek Komunalny Gmin ds. Komunikacji Miejskiej Rejonu Bocheńskiego, nie zaś Gmina Miasta Bochnia będąca jego uczestnikiem, a wniesienie skargi powinno pod rygorem jej odrzucenia zostać poprzedzone stosowną uchwałą zgromadzenia związku. Wprawdzie związek - zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - tworzą poszczególne gminy, to jednak podjęcie uchwał rad gmin uczestniczek skutkuje utworzeniem odrębnej osoby prawnej (art. 65 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Związek międzygminny jest zatem osobnym od gminy podmiotem, a uzyskanie osobowości prawnej umożliwia mu skuteczne występowanie w obrocie prawnym, czego przejawem jest również posiadanie zdolności sądowej. Możliwość wniesienia skargi na ustalenie zastępcze dotyczące budżetu konkretnego związku międzygminnego stanowi swego rodzaju środek ochrony tego związku, nie może być realizowany zatem przez podmiot, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio nie dotyczy. Interesy poszczególnych gmin chronione są bowiem przez związek, zwłaszcza w kontekście faktu, że budżet związku dotyczy finansowania zadań własnych gmin uczestniczek związku, które zostały przekazane do realizacji właśnie temu związkowi. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do odrzucenia skargi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony.