I SA/Kr 95/11

Sygn. akt I SA/Kr 95/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Długosz - Ślusarczyk (spr.), Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r., sprawy ze skargi I. Ł., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 24 listopada 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Decyzją z dnia 15 września 2010 roku [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił I. Ł. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od września 2000 roku do marca 2010 roku w łącznej kwocie wraz z należnymi na dzień 24 maja 12010 roku odsetkami w wysokości 20.979, 35 zł oraz umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia za okres od października 1995 roku do sierpnia 2000 roku z uwagi na ich przedawnienie. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. szeregu przedłożonych przez stronę jak i uzyskanych w wyniku własnych działań organu informacji oraz dokumentów organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o sus - za okres od września 2000 roku do marca 2010 roku. Organ podał, iż nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności powstałych zaległości, o której mowa w ust. 3 powołanej regulacji. Wnioskodawca pobiera bowiem świadczenie rentowe w wysokości 713, 63 zł brutto oraz uzyskuje dochód z umowy zlecenia w wysokości 320 zł brutto. Są to zatem świadczenia podlegające egzekucji, która do tej pory nie była jeszcze wobec zobowiązanego prowadzona. Poza tym, w opinii organu, nie zostały także spełnione przesłanki, określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141 poz. 1365) w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o sus, a zwłaszcza warunek wystąpienia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny w przypadku zapłacenia należności składkowych. Idzi Łużniak pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, matką , synem, synową i wnuczką. Nie podał przy tym osiąganych dochodów przez wszystkich członków rodziny. Nadto wskazując na swoją złą sytuację zdrowotną, nie przedstawił jednak rachunków obrazujących koszty zakupu niezbędnych lekarstw. Dlatego też organ uznał, że na podstawie podanych przez wnioskodawcę niepełnych informacji i braków dowodowych nie można było stwierdzić istnienia ustawowych przesłanek, o których wyżej mowa. Oprócz tego organ zwrócił uwagę, iż jako dysponent środków publicznych, musi z dużą ostrożnością gospodarować środkami publicznymi, co oznacza, iż w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego tylko w wyjątkowych przypadkach można umorzyć zaległe składki, które co do zasady należy opłacać, a nie umarzać. Pismem z dnia 30 września 2010r., I. Ł. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzeczenie zgodnie z wcześniejszym wnioskiem. W uzasadnieniu strona jeszcze raz podkreśliła złą kondycję finansową całej rodziny. Podała przy tym, iż na swoim utrzymaniu ma 93 letnią matkę, która wymaga stałej opieki. Pobierane przez nią świadczenie emerytalne w kwocie 803, 45 zł brutto wystarcza jedynie na pokrycie kosztów dojazdów do szpitala oraz lekarstw (ich rachunków nie zbierał, gdyż z powodu niskich dochodów i tak nie mógł ich odliczyć od podatku). Wnioskodawca zaznaczył także, iż ze względu na podeszły wiek oraz niezdolność do pracy nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej Nie posiada także żadnego wartościowego majątku na pokrycie powstałych zaległości. Decyzją z dnia 24 listopada 2010 roku [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc wrzesień 2000 i w tym zakresie umorzyć postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że częściowe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji spowodowane było przedawnieniem należności w tym zakresie i w związku z tym koniecznością umorzenia także prowadzonego postępowania w tej części. Odnośnie pozostałych składek organ odwoławczy powielił stanowisko ZUS, przedstawiając nieco szerszą argumentację. W skardze z dnia 20 grudnia 2010 roku I. Ł. wniósł o uchylenie powyższej decyzji ZUS, powtarzając wcześniejsze swoje wywody. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 stycznia 2011 roku ZUS domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych powodów niż w niej wskazane. . Zgodnie z art. 134 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DZ. U Nr 153, po. 1270 ze zm. / Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. - w zw. z art. 123 ustawy o sus, nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2010 roku I SA/Kr 451/10 (dostępne na stronach CBOIS) ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, iż każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania (a do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy odnośnie odwołania stosuje się odpowiednio) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przekładając powyższe rozważania, które tut. skład Sąd w pełni podziela do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Zauważyć bowiem należy, że w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji ZUS z dnia 15 września 2010 roku tj. w komisji opiniującej wniosek I. Ł. udział brały A.G. (Kierownik Referatu) oraz D.M. (Z-ca Kierownika Wydziału), gdyż ich podpisy znajdują się pod decyzją ww. komisji (s. 171 akt administracyjnych). Komisja ta wnioskowała o negatywne rozpatrzenie prośby zobowiązanego. Następnie te same osoby brały udział w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji na skutek złożenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy (zajmując stanowisko, iż nadal brak jest przesłanek do umorzenia należności na rzecz ZUS), czego dowodem są ich podpisy pod opinią komisji opiniującej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (s. 228 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział zarówno w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o umorzenie jego należności, jak i później w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie, zdaniem Sądu, niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zatem i z tych powodów należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 b ustawy p.p.s.a ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału omawianych pracowników. Sąd jednocześnie zauważa, że eliminacja decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania zasadniczo nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącego o umorzenie należności na rzecz ZUS. O tym w ponownym rozpoznaniu sprawy będzie musiał rozstrzygnąć właściwy organ.