I SA/Kr 974/15

|Sygn. akt I SA/Kr 974/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach, na uchwałę Rady Gminy Sękowa, z dnia 27 listopada 2012 r. Nr XVII/211/2012, w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości, , - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nałożenia na składającego deklarację w załącznikach do uchwały, stanowiących wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wzór załączników do tej deklaracji, obowiązku podawania imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość, a także w części dotyczącej nałożenia na składającego, deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem, faktycznym w części G wzoru deklaracji., Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XVII/211/2012 Rady Gminy Sękowa w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zarzucając naruszenie: - art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych przez nałożenie na składającego deklarację w załącznikach do uchwały stanowiących wzór deklaracji o wysokości opłaty oraz wzór załączników do tej deklaracji obowiązku podawania imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość (załącznik nr 2 do uchwały stanowiący załącznik nr 1 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zatytułowany "Wykaz osób zamieszkujących daną nieruchomość"), gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a nadto nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (część G wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Zdaniem strony skarżącej dane wymagane w załączniku do przedmiotowej uchwały, jak wskazanie imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość nie są danymi niezbędnymi do prawidłowego obliczenia opłaty. Nie ma bowiem potrzeby podawania imion i nazwisk osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie gminy, albowiem do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczającym jest podanie jedynie liczby domowników. Zastosowane rozwiązane dodatkowo narusza art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Upoważnienia ustawowego nie znajduje również nałożenie na składającego w części G oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zamieszczania w deklaracji innych pouczeń upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Podstawy prawnej dla wprowadzenia skarżonej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak w art. 233 § 1 k.k. W tym zakresie warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wyprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sękowa podniosła, iż bez wskazania imion i nazwisk zamieszkujących nie byłoby możliwości weryfikacji prawdziwości złożonych deklaracji. W zakresie rygoru odpowiedzialności karnej wskazano na art. 180 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzający prawo organu podatkowego do odbierania od strony oświadczenia o takiej odpowiedzialności. W oparciu o powyższe wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjeta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie, w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn sąd uznał, że załącznik nr 2 do uchwały stanowiący załącznik nr 1 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zatytułowany "Wykaz osób zamieszkujących daną nieruchomość", stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób, nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Jak słusznie wskazał Prokurator w skardze, to nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Przykładowo to, czy składający deklarację poda np. 10 osób i dodatkowo wskaże każdą z nich z imienia i nazwiska, czy też wskaże jedynie liczbę 10 osób – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Zatem skoro wysokość opłaty zależy od samej liczby osób, a nie podania konkretnych osób, to nie mają znaczenia argumenty podawane w odpowiedzi na skargę, iż bez tych danych nie jest możliwe zweryfikowanie prawdziwości danych w deklaracji. Nakazania podawania tych danych także stanowi naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Również wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. W zakresie zaś faktycznego pouczenia kwestionowanymi zapisami o odpowiedzialności karnej, należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno pouczenie, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w kodeksie karnym. Niezasadne jest w tym zakresie powoływanie w odpowiedzi na skargę art. 180 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepisy te dotyczą stricte postępowania dowodowego i nie mogą służyć do wykładni rozszerzającej art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącego z kolei kompetencji rady gminy do wydawania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Skoro zatem kwestionowane części uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.