I SAB/Kr 1/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J.P. na bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w zakresie zwolnienia z podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego postanawia: skargę odrzucić Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła 12.01.2009 r., za pośrednictwem Rady Gminy S. (zwanej dalej "Gminą"), skarga J.P. z dnia 1. grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego j. w.). Jako organ administracji podano w skardze Przewodniczącego Rady Gminy S. , zarzucając mu "bezczynność, przewlekłość postępowania i naruszenie prawa w sprawie wniosku z 14.07.2008 r. o podjęcie uchwał". W uzasadnieniu skargi J.P.wyjaśnił, iż w dniu 14.07.2008 r. złożył wniosek, skierowany do Przewodniczącego Rady Gminy S., domagając się: ➢ podjęcia uchwały w sprawie zwolnienia z podatku rolnego uprawy wierzby, jako gruntów ekologicznych, oraz "zakrzaczeń", ponieważ Wójt Gminy odmawia podjęcia stosownych działań; ➢ podjęcia uchwały w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dróg dojazdowych do użytków rolnych, ponieważ Wójt Gminy nalicza podatek, mimo iż drogi te nie są ciągami komunikacyjnymi w terenie zabudowanym; ➢ uchylenia własnej uchwały o zwolnieniu budynków rolników z podatku od nieruchomości, gdyż "Ordynacja podatkowa nie przewiduje zwolnień, tylko ulgi". W dalszej części skarżący wyjaśnił, iż w dniu 6.10.2008 r., wobec braku odpowiedzi, wezwał Przewodniczącego Rady Gminy do "naprawienia naruszonego prawa", jednakże ten nie podjął żadnych działań w kierunku załatwienia w/w wniosku. Wobec powyższego zmuszony był wnieść skargę na bezczynność organu. Jak to wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez tut. Sąd, skarżący rzeczywiście pismem z dnia 14.07.2008 r. (data wpływu do Urzędu Gminy – 15.07.) złożył przedmiotowy wniosek o w/w treści, adresowany do Przewodniczącego Rady Gminy. Następnie, jak wynika z dokumentacji dostarczonej przez Gminę na wezwanie Sądu, pismem z dnia 6.10.2008 r. (data wpływu do Urzędu Gminy – 7.10.), wezwał Przewodniczącego Rady Gminy do "naprawienia naruszonego prawa w przepisowym terminie", w związku z brakiem załatwienia w/w wniosku. Na wezwanie Sądu skarżący dodatkowo wyjaśnił, że wielokrotnie zwracał się do Wójta Gminy o zwolnienie swoich upraw ekologicznych z podatku rolnego, lecz ten odmawiał. Jako dowód przedłożył decyzję Wójta Gminy S. z dnia 25.02.2008 r. nr [...], w której organ odmówił zwolnienia z podatku rolnego za 2008 r. Zdaniem organu podatkowego grunt należące do J.P. nie mogą być ani całkowicie zwolnione z podatku rolnego ani też nie można przyznać na nie ulgi podatkowej, ponieważ podstawą wymiaru podatku są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a nie faktyczny sposób wykorzystania gruntów. Grunty podatnika nie są oznaczone jako użytki ekologiczne. Prawidłową procedurą jest zmiana danych w ewidencji geodezyjnej, prowadzonej przez Starostę – po takiej zmianie organ podatkowy (wójt) mógłby ewentualnie uchylić decyzję wymiarową (nakaz płatniczy). Odmowa zwolnienia z podatku rolnego (i podatku od nieruchomości) przez Wójta Gminy spowodowała, iż skarżący zwrócił się z tym do Przewodniczącego Rady Gminy. Ponadto skarżący objaśnił, iż w sprawie skargi na uchwałę, której uchylenia się domagał, miał na myśli uchwałę Rady Gminy nr XII/98/07 z dnia 28.11.2007 r., obowiązującą na rok podatkowy 2008, którą m.in. zwolniono zabudowania wszystkich rolników z podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, iż wniosek skarżącego z dnia 14.07.2008 r. "potraktowano jako wniosek strony w zakresie rozpatrzenia ewentualnych zwolnień z podatku od nieruchomości i podatku rolnego". Kwestie przedmiotowych zwolnień były bowiem w tym czasie rozważane, w ramach prac na przygotowaniem uchwał dotyczących podatków na terenie Gminy za 2009 r. Uchwałą Rady Gminy nr XXII/195/08 z dnia 20.11.2008 r. określono stawki w podatku od nieruchomości, wprowadzając m.in. zwolnienie gruntów określonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", z wyłączeniem gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych, jak również utrzymano zwolnienie z podatku od nieruchomości wszystkich budynków mieszkalnych na terenie Gminy S. Wniesiono o odrzucenie skargi, z uwagi na to, że wszelkie pisma skarżącego były kierowane do Przewodniczącego Rady Gminy, a ten po pierwsze nie jest jej organem, a po drugie nie ma żadnych samodzielnych uprawnień w zakresie podjęcia wnioskowanych przez skarżącego działań. Fakultatywnie, wniesiono o oddalenie skargi, gdyż Rada Gminy nie pozostawała w bezczynności, ponieważ nie może ona podejmować uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych skutkujących zmianami w trakcie roku podatkowego. Wnioski skarżącego rozpatrzono na przyszłość, podejmując uchwałę na kolejny rok podatkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. W § 2 cyt. artykułu określono enumeratywnie, tworząc katalog zamknięty, rodzaje aktów lub innych czynności organów administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, które podlegają kontroli sądowej. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Żaden akt lub czynność określona w tych punktach nie odnosi się do działań organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak zatem wynika z cyt. wyżej przepisów, skarga na bezczynność organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej nie przysługuje na podstawie cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami są m.in.: • Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm. – zwanej dalej "u.s.g.") zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi podstawę do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, także w zakresie podatków i opłat lokalnych. • Art. 101a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis ten stanowi podstawę do wniesienia skargi również w przypadku niepodjęcia przez radę gminy stosownej uchwały, np. w zakresie podatków i opłat lokalnych, jeśli taki obowiązek przewiduje obowiązujące prawo. Skarżący J. P. posiadał zatem formalną legitymację zarówno do wniesienia skargi na bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie podjęcia uchwały, pod warunkiem jednak, iż rada gminy taką uchwałę była obowiązana podjąć, a nie podjęła w ustawowym terminie. Posiadał również formalną legitymację do wniesienia skargi na podjęta przez w/w Radę Gminy uchwałę w przedmiocie określenia wysokości stawek w podatku od nieruchomości na terenie Gminy S. na 2009 r. oraz zwolnień w tym podatku. Skierowanie zaś wniosku z dnia 14.07.2008 r., jak również kolejnych pism w sprawie, do Przewodniczącego Rady Gminy, który w istocie nie jest ani organem tejże Rady, ani w ogóle organem administracyjnym, nie pozwala jednak przyjąć, iż nie została ona skierowana do Rady Gminy S.. Aby zapewnić stronom konstytucyjne prawo do sądu przyjmuje się, iż skierowanie pisma (np. skargi) do urzędu jakiejkolwiek gminy, który obsługuje różne jej organy, uznaje się za skierowanie pisma do właściwego organu, jeśli tylko z treści wniosku czy skargi można dociec, o jaki organ administracji publicznej, w tym samorządowej, chodzi. Tut. Sąd pragnie wyjaśnić skarżącemu, że organem podatkowym w podatku od nieruchomości jak i w podatku rolnym jest wójt, burmistrz, prezydent, zgodnie z art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j., Dz. U. z 2006 r. nr 121, poz. 844, ze zm. – dalej zwanej "u.p.o.l.") oraz art. 6a ust. 4a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t. j., Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969, ze zm.). W zakresie podatku rolnego rada gminy nie może określać zwolnień innych, niż przewidziane cyt. ustawą o podatku rolnym (art. 12 tej ustawy). Nie ustala także stawek tego podatku, które reguluje bezpośrednio ustawa. Dlatego w tym zakresie rada gminy nie ma ani obowiązku ani kompetencji do podejmowania uchwał w zakresie zwolnień podatkowych, ani generalnych ani indywidualnych. Odnosi się to oczywiście również do Rady Gminy S.. Natomiast Wójt Gminy S. odmówił skarżącemu zwolnienia z przyczyn podanych w decyzji S. z dnia 25.02.2008 r. nr [...]. Jeśli skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem w tym przedmiocie, to winien był wnieść odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stosownym terminie, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym na końcu decyzji. Natomiast w zakresie podatku do nieruchomości rada gminy jest władna wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe, niż to określa ustawa o podatkach i opłatach lokalnych – tak stanowi art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Są to jednak zwolnienia rodzajowe, a nie indywidualne, w stosunku do ściśle określonego adresata, gdyż zgodnie z art. 84 Konstytucji RP wszyscy są zobowiązani do równego ponoszenia ciężarów podatkowych (i innych danin publicznych). Rodzaje tych zwolnień zostały pozostawione jej swobodnemu uznaniu, stąd można zwolnić np. wszystkie budynki mieszkalne na terenie określonej gminy z podatku od nieruchomości, jak to uczyniła Rada Gminy w tej sprawie. Rada nie ma jednak prawa podejmować decyzji w indywidualnych sprawach. Powyższe przyczyny stanowiłyby podstawę do oddalenia skargi w zakresie rzekomej bezczynności organu w przedmiocie podjęcia uchwały w podatku od nieruchomości i w podatku rolnym, a także w zakresie skargi na uchwałę Rady Gminy S. nr XII/98/07 z dnia 28.11.2007 r. Jednakże skarga podlega odrzuceniu w pełnym zakresie, jako wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie natomiast z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Terminem tym jest czternaście dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Jak wynika z powyższych przepisów, w przypadku innych aktów, co dotyczy także uchwał rad gmin, przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, przy czym wezwanie to nie jest ograniczone żadnym terminem. Wezwanie takie należy wystosować do właściwego organu także wtedy, gdy w rachubę wchodzi skarga na jego bezczynność. W orzecznictwie przyjmuje się, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie (zob. postanowienie NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 476/99, niepubl.), byle zostało dokonane przed wniesieniem do sądu skargi, gdyż wymaganie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie spełnia skierowanie skargi równocześnie do sądu administracyjnego i do rady gminy (postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Po 3025/95, "Wspólnota" 1996, nr 24, s. 26). Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Inaczej potencjalny skarżący wielokrotnymi wezwaniami mógłby w nieskończoność przedłużać sobie termin do wniesienia skargi. W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 14.07.2008 roku wniósł o podjęcie uchwały przez Radę Gminy S. (odrębną kwestią jest, iż w zakresie, w jakim Rada ta nie posiadała kompetencji). Wniósł także o uchylenie (właściwie zmianę) uchwały dotyczącej podatku od nieruchomości za 2008 r. Wniosek ten należy rozumieć, w ocenie tut. Sądu, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie nie musi zawierać tego typu sformułowania – wystarczy, że z jego treści wynika, iż wzywający uważa działanie bądź zaniechanie danego organu administracji publicznej za naruszenie prawa. Nie ma znaczenia, iż późniejszym pismem, wobec braku reakcji ze strony Rady Gminy, skarżący wezwał ją do usunięcia naruszenia prawa (dosłownie). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przedmiotowe wezwanie z dnia 14.07.2008 r. wpłynęło do Urzędu Gminy S. (a zatem domniemuje się, iż także do Rady Gminy) dnia 15.07.2008 r. Organ na wezwanie to nie udzielił odpowiedzi, lecz potraktował je częściowo jako wniosek w zakresie przyszłych uchwał podatkowych. Zatem termin do wniesienia skargi upływał po 60 dniach od dnia 15.07.2008 r. Skargę wniesiono (data stempla pocztowego) dopiero w dniu 1.12.2008 r., a zatem po przepisanym ustawą terminie. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia, działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.