I SAB/Kr 4/14

Sygn. akt I SAB/Kr 4/14 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Grażyna Firek (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r., sprawy ze skargi J. P., na bezczynność Wójta Gminy P., w przedmiocie podatku rolnego I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy P. w sprawie o ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego w podatku rolnym za 2010 i 2011 rok oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. J.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie ustalenia wysokości podatku rolnego za rok 2010 i 2011. Domagał się wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. podał, że w związku z brakiem możliwości ustalenia wszystkich spadkobierców osób, ujawnionych w ewidencji gruntów jako współwłaściciele działki [...] w P., postanowił zawiesić postępowanie podatkowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości. Organ podatkowy ustalił kilkudziesięciu potencjalnych spadkobierców po osobach, figurujących w ewidencji gruntów. Jednak nie wszyscy z grona znanych organowi spadkobierców złożyli informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych i lasach, stwierdzającą że są we współposiadaniu działki 4019. Wójt nie mógł ustalić spadkobierców po A.P. z domu P. oraz po S.P., s. F. Zdaniem organu, wydanie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego z pominięciem innych spadkobierców byłoby wadą postępowania podatkowego, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 4 o.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej oznaczona jako p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 52 p.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Nie jest sporne, że w niniejszej sprawie J. P. – wnosząc ponaglenia w trybie 141 § 1 o.p. – wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. W sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. W rozpoznawanym przypadku, wszczęte przez Wójta Gminy P. postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011r. (k. 2 akt organu podatkowego) postępowanie w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku rolnym na 2010 i 2011 r. z działki położonej w Poroninie, o nr. ewidencyjnym 4019, nie zostało zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014r., znak [...], zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, wzywając J. P., aby przedłożył postanowienie o nabyciu spadku po zmarłym J. P., a w przypadku braku takiego postanowienia – wystąpił do sądu o stwierdzenie nabycia spadku. Należy podzielić prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego wyklucza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Zachodzi bowiem jedna z okoliczności wyłączających bieg terminów procesowych (art. 139 § 4 o.p.). W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł zatem zakreślić organowi terminu do wydania aktu administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie jest przy tym uprawniony do oceny zgodności z prawem przedmiotowego zawieszenia, bowiem temu służy kontrola instancyjna w przedmiotowej sprawie (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/12, Lex Omega nr r 1224533 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013r., sygn. akt II SAB/Kr 26/13, Lex Omega nr 1326069). Zawieszenie postępowania administracyjnego nie stoi natomiast na przeszkodzie badaniu, czy w objętej skargą sprawie doszło do bezczynności oraz czy ma ona charakter rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 139 § 1 o.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 140 § 1 o.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 o.p.). Analiza akt postępowania, w którym zdaniem J. P. organ podatkowy miał pozostawać w bezczynności, prowadzi do wniosku, iż rzeczywiście zaistniały w nim przeszkody, uniemożliwiające zakończenie sprawy w terminie, wynikającym z art. 139 § 1 o.p. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że dla wydania decyzji w przedmiocie podatku rolnego niezbędne było ustalenie wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości, a zatem spadkobierców nieżyjących osób, figurujących jako właściciele w ewidencji gruntów. Ustalanie kręgu spadkobierców musi się oczywiście wiązać z szeregiem czynności dowodowych, gromadzeniem dokumentacji itd. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, z regulacji zawartych w art. 139, 140 oraz 141 o.p. można wyinterpretować definicje bezczynności organu podatkowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2011r., sygn. akt I FSK 199/10, Lex Omega nr 989876). O bezczynności organu administracyjnego można mówić dopiero wtedy, gdy mimo upływu ustalonego prawem terminu organ ten nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak też wtedy, gdy prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem decyzji albo nie zakończył go w innej formie określonej w o.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013r., sygn. akt II FSK 1370/13, Lex Omega nr 1377329). Co istotne, podkreśla się że czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Wyznaczenie przez organ w trybie art. 140 § 1 o.p. terminu nie oznacza automatycznie, że organ dotrzymał terminu z art. 139 § 1 o.p. i nie ponosi żadnych ujemnych konsekwencji swojego działania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 15 września 2010r., sygn. akt I SAB/Op 10/10, Lex Omega nr 751890). W niniejszej sprawie niezakończenie sprawy w terminie było częściowo konsekwencją przeszkód obiektywnych. Jednak analiza postępowania, prowadzonego przez Wójta Gminy P. wskazuje, że czynności były podejmowane w znacznych odstępach czasu, następowały długie i nieuzasadnione przerwy pomiędzy nimi, wreszcie zaś – mimo kilkuletniego prowadzenia postępowania organ nie wyczerpał wszystkich możliwości, aby ustalić krąg spadkobierców. Organ podatkowy kilkakrotnie zawiadamiał skarżącego, że nie jest możliwe załatwienie sprawy i podawał nowy termin jej załatwienia (postanowienia: z dnia 30 września 2011r., k. 11; z dnia 29 listopada 2011r., k. 64; z dnia 30 grudnia 2011r., k. 65; z dnia 27 sierpnia 2012r., k. 71; z dnia 17 grudnia 2012r., k. 75 oraz z dnia 12 sierpnia 2013r., k. 82). Terminy, wskazywane w tych zawiadomieniach nie zostały jednak dotrzymane, zaś kolejne postanowienia wydawano długo po upływie poszczególnych, wyznaczanych terminów. Co więcej wydaje się, że część tych postanowień wydana została tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że J.P. wniósł ponaglenia. Wójt Gminy P. wszczął postępowanie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011r. (k. 2 akt organu). Tego samego dnia zwrócił się do Starosty T. o udostępnienie dokumentów (k. 3). Następnie, w ciągu kilku miesięcy, podjął pewne czynności celem ustalenia kręgu podatników (notatki służbowe k. 6-8, pismo do sądu k. 9, wezwania – k. 10, 12 – 17, 19-31), uzyskał również informacje o nieruchomościach i pisma, wskazujące część spadkobierców właścicieli działki. Już z tych danych wynikało, że nie są znani spadkobiercy S.P. oraz A. P. Po dokonywanych w miarę regularnych czynnościach – z których ostatnimi były wydanie kolejnego postanowienia w trybie art. 140 § 1 o.p. w dniu 30 stycznia 2011r. (k. 65), nastąpiła kilkumiesięczna przerwa – jak wynika z akt, kolejne działanie organ podjął dopiero w dniu 22 maja 2012r. (k. 67a). Dalsze czynności przeprowadzane były z reguły w kilkumiesięcznych odstępach czasu (np. postanowienie w sprawie terminu załatwienia sprawy z dnia 27 sierpnia 2012r. – k. 71; postanowienie o wyznaczeniu terminu do zapoznania się z aktami z dnia 3 grudnia 2012r. – k. 73; postanowienie w sprawie terminu załatwienia sprawy z dnia 17 grudnia 2012r.– k. 75; notatka z dnia 2 kwietnia 2013r. – k. 77; wezwanie z dnia 7 czerwca 2013r. – k. 78; postanowienia w przedmiocie terminu załatwienia sprawy i terminu zapoznania się z aktami z dnia 12 sierpnia 2013r. – k. 81, 82). Większość tych działań nie zmierzała bezpośrednio do usunięcia przeszkód w załatwieniu sprawy. Postępowanie organu czyni przy tym wrażenie prowadzonego bez wyraźnego planu działania oraz poszukiwania danych spadkobierców. Jak wyżej wskazano, postanowienie o zawieszeniu postępowania jest wiążące o tyle, że uniemożliwia Sądowi w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność wyznaczenie organowi administracji terminu do załatwienia sprawy. Niemniej jednak zauważyć należy, że postanowienie o zawieszeniu wydane zostało dopiero w reakcji na wniesienie przez J.P. skargi, skierowanej do Sądu – wpłynęła ona do organu podatkowego w dniu 30 września 2013r., organ zawiesił postępowanie w dniu 20 stycznia 2014r., a dopiero w dniu 22 stycznia 2014r. przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz z aktami sprawy. Dodatkowo dostrzec można, że w postanowieniu jako podstawę zawieszenia wskazano konieczność uzyskania sądowego rozstrzygnięcia o kręgu spadkobierców J.P., którego następcy prawni zostali w toku postępowania wskazani; brak natomiast odniesienia do kwestii nadal nieznanych spadkobierców S.P. oraz A. P. Dalej wskazać trzeba, że organ podatkowy nie skorzystał z szeregu możliwości ustalenia aktualnych podatników (spadkobierców właścicieli, wpisanych do ewidencji gruntów). Nie pozyskał aktów zgonu osób, figurujących w ewidencji gruntów, co pozwoliłoby mu ustalić, jaki był dla nich właściwy sąd spadku. W konsekwencji nie podjął również próby ustalenia, czy po tych osobach toczyły się we właściwym sądzie postępowania spadkowe. Nie zwrócił się też do państwowych organów podatkowych, mogących mieć informacje o spadkobiercach. W punkcie 2. postanowienia o zawieszeniu postępowania organ podatkowy zobowiązał J.P., aby przedłożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J.P. albo wystąpił do sądu z wnioskiem o takie stwierdzenie. Strona postępowania podatkowego powinna rzecz jasna współpracować z organami, prowadzącymi to postępowanie, a przepis art. 203 § 1 o.p. pozwala na wezwanie strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Niemniej jednak zauważyć należy, że również sam organ podatkowy ma możliwość podjęcia podobnych działań. Stosownie do art. 205a § 2 o.p., jeżeli w ciągu roku od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub nie zostaną ustaleni spadkobiercy zmarłej strony, organ podatkowy może zwrócić się do sądu o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został ustanowiony. Organ w niniejszej sprawie z tej możliwości nie skorzystał. Nie została też zrealizowana przesłanka upływu roku od momentu zawieszenia, ponieważ postanowienie o zawieszeniu zapadło dopiero po upływie niemal trzech lat od wszczęcia postępowania. W konsekwencji uznać należało, że w spornej sprawie Wójt Gminy P. pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej bezczynności nie można zakwalifikować jako rażącej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 182/12, Lex Omega nr 1223922). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w o.p., bezczynność organu, choć naganna, nie nosi cechy rażącego naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, od dnia wszczęcia postępowania organ niewątpliwie podejmował działania ukierunkowane na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, przyjmując art. 149 § 1 p.p.s.a. za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w I punkcie wyroku, zaś art. 151 p.p.s.a. – za podstawę orzeczenia w punkcie II wyroku.