II SA/Kr 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 28 sierpnia 2014 r., Nr XLVII/418/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 ust. 7 oraz § 16 ust. 2 zdanie trzecie. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę nr XLVII/418/2014 Rady Gminy Liszki z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki w części wsi Liszki, Kryspinów, Piekary. Organ domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 tekstu uchwały oraz § 16 ust. 2 zdanie ostatnie tekstu uchwały. Strona skarżąca stwierdziła, że za niezgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy uznać ustalenia zawarte w § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 tekstu uchwały o treści: "w odniesieniu do drogi powiatowej KDZ zgoda zarządcy wymagania jest: 1/ w przypadku podziału, zmiany charakteru i ukształtowania działek usytuowanych przy drodze powiatowej KDZ, 2/ w przypadku budowy nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wyznaczona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy w celu zachowania istniejącej linii zabudowy; 3/ w przypadku budowy, przebudowy i remontu istniejących zjazdów publicznych, indywidualnych oraz ogrodzeń działek położonych przy drodze powiatowej KDZ". Powyższe ustalenia zmiany planu stanowią wymogi, które nie są umocowane w przepisach prawa, a organy planistyczne gminy nie mają kompetencji do tworzenia i sankcjonowania tego typu obowiązków prawnych. Wszelkie zasady i warunki związane z zagospodarowaniem terenu przyległego do pasa drogowego reguluje w szczególności ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której przepisy brzmią inaczej niż cytowane ustalenia planu. Jak wynika z dokumentacji formalno – prawnej zakwestionowany tekst uchwały wyrażony w § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 wynika z dostosowania treści projektu zmiany planu do uwag Starosty Krakowskiego, jako organu uzgadniającego w zakresie zarządzania drogą powiatową. Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zatem organ uzgadniający winien odnieść się do projektu planu przedstawionego do uzgodnienia ale nie posiada on uprawnień do wymagania, aby w ustaleniach planu zapisano wymogi i nieprzewidziane prawem czynności, stanowiące normy otwarte – dodatkowo naruszające przepisy ustawowe. Ponadto organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Wyliczenie w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym materii polegających na regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność stanowienia przez radę kwestionowanych regulacji. Podobny zarzut dotyczy zapisu zawartego w § 16 ust. 2 tekstu uchwały o treści "lokalizowanie reklam wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi KDA". Zapis ten dotyczy sfery uciążliwości autostrady o zasięgu 150 m od krawędzi jezdni autostrady. Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 38 i art. 39 ustawy o drogach publicznych – zarządca drogi uprawniony jest do zajmowania stanowiska wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych lub urządzeń lokalizowanych w pasie drogowym. Zatem cytowany wyżej zapis planu, stanowi tzw. normę otwartą nakładającą dodatkowe, nieprzewidziane prawem wymogi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki uznała skargę w całości i potwierdziła zasadność zarzutów do zapisów zawartych w § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 2 tekstu uchwały. W uzasadnieniu organ podniósł, że analizując obecnie zaskarżone zapisy ustaleń planu w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych stwierdzić należy, że: 1/ wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi określony w § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 tekstu uchwały może dotyczyć tylko i wyłącznie przebudowy lub remontu obiektów budowlanych położonych w pasie drogowym (art. 38 ustawy) oraz usytuowania obiektów budowlanych przy drodze w odległości mniejszej niż określone w art. 43 ust. 1 ustawy tabeli odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni poszczególnych dróg (art. 43 ust. 2) przy czym zgody tej nie stosuje się do sytuowania reklam poza teren zabudowy (art. 43 ust. 3), 2/ określa dodatkowe wymogi dla inwestorów oraz dodatkowe zadania dla zarządców drogi nieprzewidziane w ustawie o drogach publicznych, 3/ zaskarżone ustalenia są zbędne dla prawidłowego funkcjonowania ustaleń zmiany planu. W ocenie Rady Gminy Liszki pozostałe ustalenia zamieszczone w tekście uchwały zmieniającej plan miejscowy określające zasady zagospodarowania i warunki zabudowy, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu są zgodne z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami prawa. Dlatego też skarga Wojewody Małopolskiego jest w całości uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. - określanej dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga została uwzględniona, co oznacza, że Sąd podziela wszystkie zarzuty i wnioski Wojewody Małopolskiego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Istotne jest przy tym, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 uchwały Rady Gminy L. z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] niezgodny jest z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy o drogach publicznych. Przepisy art. 29 ust. 1, art. 38 ust. 3 oraz art. 38 i 39 ustawy o drogach publicznych mają inną treść niż cytowane ustalenia planu. W tym zakresie organ planistyczny wkroczył w sposób niedozwolony w materię ustawową, czego nie wolno mu robić. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Tymczasem uchwała Rady Gminy L. z dnia 28 sierpnia 2014 r. ustaliła w § 15 ust. 7 pkt 3, że w przypadku budowy, przebudowy i remontu istniejących zjazdów publicznych indywidualnych oraz ogrodzeń działek położonych przy drodze powiatowej KDZ wymagana jest zgoda zarządcy drogi. Zapis ten w sposób wyraźny i oczywisty narusza cytowany powyżej art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż ustanawia surowsze wymogi niż przepis ustawy. Organ planistyczny nie ma uprawnień do sankcjonowania tego typu obowiązków. Następnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W przepisie tym w sposób wyraźny ustanowiono obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego powołanymi zmianami. [...] przepis ten nie wymaga uzyskania zgody zarządcy, a jedynie uzgodnienia z nim tej kwestii. W tym przypadku zapis uchwały Rady Gminy L. wymagający zgody zarządcy ustanawia nowe wymogi, nieprzewidziane w przepisie ustawy. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. W art. 39 tej ustawy sformułowano zakazy np. lokalizacji obiektów budowlanych (z możliwością uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Co ważne zakazy te odnoszą się tylko do pasa drogowego. Zapisy uchwały Rady Gminy L. z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w części wsi L., Kryspinów, Piekary w § 16 ust. 2 oraz § 15 ust. 7 pkt 2 naruszają powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Jak już wyżej podniesiono organy planistyczne nie mają kompetencji do wkraczania i zmieniania materii uregulowanej przez ustawę. Tymczasem uchwała Rady Gminy L. w zakresie jej § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 2 zdanie trzecie tekstu uchwały w sposób wyraźny modyfikuje przepisy prawa nakładając nowe wymogi, które nie są przewidziane przez wskazane przepisy ustawowe. Reasumując, przeprowadzona przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontrola zaskarżonego aktu potwierdziła zasadność postawionych przez Wojewodę Małopolskiego zarzutów względem § 15 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 2 zdanie trzecie tekstu uchwały uchwalonej przez Radę Gminy L. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy L. w części wsi L., Kryspinów, Piekary Trzeba zatem stwierdzić, że wskazane wyżej zapisy w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zostały podjęte z wykroczeniem poza kompetencję rady gminy, czyli z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wobec tego, konieczne było stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały we wskazanym tam fragmencie, jako podjętego również z istotnym naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej [...]. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w pozostałym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego czy też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania jak też naruszenia właściwości organów, uzasadniających stwierdzenia nieważności skarżonego planu w szerszym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.