II SA/Kr 1006/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego A.D. kwotę 295, 20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną. Dnia 13 kwietnia 2005 r. M.B. zawiadomiła Burmistrza Miasta i Gminy N. o przebudowie balkonu na I. piętrze w budynku w miejscowości [....] podając, że przebudowa polegała na ułożeniu płytek ceramicznych, z których odpływ wody powoduje szkody na balkonie wnioskodawczyni. Po przekazaniu właściwemu organowi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniu 12 maja 2005 r. kontrolę ww. balkonu i w trakcie kontroli skarżąca wskazała, że roboty budowlane na balkonie polegały na ułożeniu płytek ceramicznych ze spadkiem na zewnątrz oraz zamontowaniem balustrady z wysunięciem poza lico płyty balkonowej. Zawiadomieniem z dnia 17 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie przebudowy balkonu. Decyzją z dnia 17 marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie stwierdzając, że takie ułożenie płytek ceramicznych, jak i zamontowanie balustrady poza licem płyty balkonowej stanowi bieżącą konserwację. Decyzja ta stała się ostateczna z powodu uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Decyzja z 17 marca 2006 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego także w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym przez skarżącą oraz w postępowaniu o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji. Pismem z dnia 20 lutego 2009 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o nakazanie zlikwidowania balustrady na balkonie I piętra jako zamontowanej poza licem płyty i stwarzającej niebezpieczeństwo oraz zabezpieczenia odpływu wód opadowych z topniejącego śniegu. Wniosek o takiej treści został także złożony 9 lutego 2010 r. W piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. M.B. wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania. Wnioskodawczyni zażądała doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z prawem i wskazała, że balkon został przebudowany, poprzez zdemontowanie barierki z płyty balkonowej i zamontowanie jej poza płytą, czego zabraniają przepisy Prawa budowlanego. Podała również, że wody opadowe z płyty balkonu są odprowadzane bez zamontowanego odpływu rynnowego. W dniu 30 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie nr [....] znak: [....] , którym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku M.B. z dnia 9 stycznia 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z przepisami na wspólnej nieruchomości w S. nr [....].. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organowi wiadomo z urzędu, że w sprawie przebudowy balkonu było już prowadzone postępowanie pod sygn. [....] . Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 marca 2006 r. znak: [....] umarzającą postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [....] w S. części stanowiącej własność T.S. i J.S. Nadto M.B. składała już wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 marca 2006 r. znak: [....] . [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7, 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora w W. z dnia 17 marca 2006 r. znak: [....] . Decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 17 grudnia 2009 r. znak: [....] . Wspomniano także, że decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r. nr [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M.B. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z dnia 17 marca 2006 r. znak: [....] . Organ podał, że przedmiotowy wniosek dotyczy balkonu w sprawie którego zapadło już rozstrzygnięcie w dniu 17marca 2006 r. zatem kolejne procedowanie w tej samej sprawie byłoby niedopuszczalne, a decyzja wydana po zakończeniu postępowania ze względu na bezwzględny przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Nadto wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest rozpoznać każdy wniosek o wszczęcie postępowania i w zależności od wyników analizy interesu prawnego osoby składającej wniosek (kryteria podmiotowe) i żądania wniosku (kryteria przedmiotowe) wszcząć stosowne postępowanie administracyjne lub odmówić wszczęcia takiego postępowania. Wskazano także na zakaz mieszkania trybów postępowania z urzędu i na wniosek. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie, zażalenie złożyła M.B. zarzucając, że organ nie rozpoznał jej wniosku zgodnie z żądaniem, a rozstrzygnął sprawę powołując się jedynie na wcześniej prowadzone postępowanie, które zostało umorzone. W ocenie żalącej się organ powinien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z prawem budowlanym, gdyż poprzez przebudowę barierki dochodzi do zalewania balkonu na parterze i niszczenia go, a nadto może dojść do odłamania się barierki, która znajduje się na zewnątrz balkonu. Postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [....] z dnia 30 stycznia 2012 r. znak: [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa balkonu w budynku zlokalizowanym na działce nr [....] w miejscowości [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawę na podstawie posiadanych akt Powiatowego Inspektora znak: [....] , znak: [....] [....] , znak: [....] oraz akt Wojewódzkiego Inspektora znak: [....] i akt zastępczych Wojewódzkiego Inspektora znak: [....] . Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże przepisu tego "nie można tak interpretować, iż daje on podstawę prawna do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397, t. 1). Wskazano, że co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod katem potrzeby wszczynania postępowania z urzędu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Kr 453/08). W przedmiotowej sprawie organowi I. instancji z urzędu było wiadomo, że pod znakiem [....] zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy balkonu w budynku zlokalizowanym na działce nr [....] w miejscowości [....] znak: [....] . Postępowanie znak: [....] toczyło się w związku z pismem M.B. z dnia 20 czerwca 2005 r., w którym wnioskodawczyni domagała się podjęcia działań przez organ I instancji w związku z przebudową balkonu przez T.S. i J.S. W oparciu o całokształt materiału dowodowego, w dniu 17 marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję znak: [....] umarzającą "postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [....] w S. , części stanowiącej własność P. P. T.S. i J.S ". Organ I. instancji uznał, że zamontowanie balustrady balkonowej, jak również ułożenie płytek ceramicznych na płycie balkonu stanowi "bieżącą konserwację", ponieważ w wyniku takich robót budowlanych ani nie powstał nowy obiekt budowlany, ani też nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Organ podał, że przed [....] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. toczyło się postępowanie znak: [....] , dotyczące rozpatrzenia wniosku Pani M.B. z dnia 16 marca 2009 r. o uchylenie lub zmianę ww. decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 marca 2006 r., znak: [....] . Postępowanie niniejsze zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 1 czerwca 2010 r. znak: [....] , którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . Z kolei decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1358/10 oddalił skargę M.B. Równocześnie przed Wojewódzkim Inspektorem toczyło się postępowanie administracyjne znak: [....] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 17 marca 2006 r., znak: [....] . W dniu 12 listopada 2009 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję znak: [....] , którą odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 marca 2006 r., znak: [....] umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [....] w S. , części stanowiącej własność P. P. T. i J.S". Decyzją z dnia 17 grudnia 2009 r. znak: [....] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Niniejsza decyzja Głównego Inspektora została zaskarżona przez M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bezzasadnym jest ponowne badanie zgodności z prawem przebudowy balkonu w budynku nr [....] w S. Powyższe wypełnia przesłankę określoną w art. 61a § 1 K.p.a. uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Wobec faktu, że stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie, zasadne jest twierdzenie, że ponowne przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności ponownie wydanej w sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 3 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że sprawa przedmiotowego balkonu, w ocenie skarżącej przebudowanego, winna być rozpoznana pod kątem jego zgodności z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wskazano, że przepisy niniejsze zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W niniejszej sprawie nie dokonano robót budowlanych a jedynie tzw. "bieżącej konserwacji", w związku z czym rozporządzenie to nie będzie mieć zastosowania w jej realiach. Mając na uwadze, że organ I. instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy organ odwoławczy - kierując się zasadą prawdy obiektywnej – zobowiązany był do utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.B. , która w dniu 13 czerwca 2012 r. wniosła za pośrednictwem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 7 maja 2012 r. znak: [....] . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I. instancji. Zarzuciła organowi, że nie rozpoznał wniosku strony z dnia 9 stycznia 2012 r. i naruszył art. 3 pkt 1, art. 7, art. 7a. art. 8 Prawa budowlanego oraz art. 61 a K.p.a i art. 81 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym przedstawiono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga wniesiona w tej sprawie jest zasadna i trafnie skarżąca powołuje się na brak tożsamości spraw. Istotą sporu jest bowiem ustalenie, czy sprawa zakończona ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2006 r. jest tą samą sprawą, o rozpoznanie której wnosiła skarżąca w swoim wniosku z 9 stycznia 2012 r. Organy obu instancji uznały, że te sprawy są tożsame, Sąd zaś tego stanowiska nie podziela. Analizując treść decyzji z 17 marca 2006 r. należy dojść do wniosku, że w tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął jedynie to, czy wykonanie robót polegających na ułożeniu płytek ceramicznych na płycie balkonu ze spadkiem celem odprowadzania wody oraz zamontowaniem balustrady na tym balkonie wymagało pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W ocenie organu wydającego decyzję z 17 marca 2006 r. takie roboty stanowiły jedynie konserwację budynku i nie wymagały żadnych decyzji czy pozwoleń. W tej decyzji Powiatowy Inspektor nie rozstrzygał stany technicznego balkonu i jego elementów, ani też sposobu odprowadzania wody opadowej i zgodności tego odprowadzania z obowiązującymi przepisami. Nie można bowiem uznać, że przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją z dnia 17 marca 2006 r. było coś ponad to, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści tej decyzji. Tym samym skoro prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej złożonego w dniu 13 kwietnia 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotem tej sprawy jest ocena legalności wykonania robót budowlanych obejmujących ułożenie płytek ceramicznych na płycie balkonu i zamontowanie balustrady, to należało tak właśnie ocenić przedmiot tej sprawy. Dla oceny przedmiotu sprawy administracyjnej zakończonej ostatecznie decyzją z dnia 17 marca 2006 r. nie ma większego znaczenia treść żądania M.B. z 13 kwietnia 2005 r. Znaczenie ma treść i zakres rozstrzygnięcia organu administracji. Sprawa zaś wynikająca z zawiadomienia z dnia 9 stycznia 2012 r. dotyczy doprowadzenia balkonu znajdującego się na I piętrze w budynku w miejscowości [....] do stanu technicznego zgodnego z prawem. Treść tego wniosku nie budzi wątpliwości, że skarżąca wskazała na niewłaściwy – w jej ocenie – stan techniczny balkonu, polegający na braku skutecznego odprowadzania wody z płyty balkonowej, co powoduje zalewanie ściany zajmowanej przez skarżącą części budynku oraz zamontowaniu barierki ochronnej na balkonie w sposób powodujący powstanie niebezpieczeństwa dla zdrowia skarżącej. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiot wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2012 r. i przedmiot sprawy zakończonej wydaniem przez Powiatowego Inspektora decyzji w dniu 17 marca 2006 r. był różny. Skarżąca bowiem w swoim wniosku ze stycznia 2012 r. nie domagała się zbadania legalności wykonanych w 2005 r. prac na balkonie zlokalizowanym na wyższej kondygnacji, ale zbadania, czy stan techniczny tak wykonanych prac jest prawidłowy i czy nie narusza obowiązującego prawa. Mając na uwadze tak dwa różne żądania, obowiązkiem organów było przeprowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie. Jeżeli organy miały wątpliwości co do przedmiotu żądania skarżącej, wówczas powinny zwrócić o wyjaśnienie, czego dotyczy jej wniosek z dnia 9 stycznia 2012 r. Sąd jednak dokonując analizy treści wniosku skarżącej z dnia 9 stycznia 2012 r., jak również argumentacji zawartej w zażaleniu od postanowienia organu I. instancji z dnia 30 stycznia 2012 r. odmawiającego wszczęcia postępowania, doszedł do przekonania, że wniosek ten dotyczy zbadania stanu technicznego balkonu, którego eksploatacja – jak podnosi to i przedstawia na to swoje uzasadnienie – zagraża zdrowi, życiu skarżącej oraz powoduje niekorzystne oddziaływania na zajmowaną przez nią część budynku. Rekapitulując Sąd w tej sprawie uznał, że wniosek skarżącej z dnia 9 stycznia 2012 r. nie jest tożsamy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia 17 marca 2006 r., ponieważ dotyczy on żądania doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem balkonu, którego stan techniczny – jak przekonuje skarżąca – zagraża istotnym i chronionym Prawem budowlanym wartościom (zdrowie, życie) i który to stan techniczny nie spełnia warunków technicznych. To, czy stan techniczny przedmiotowego balkonu zlokalizowanego na I. piętrze w budynku w [....] rzeczywiście narusza przepisy obowiązującego prawa i normy techniczne, będzie zależało od ustaleń dokonanych w toku postępowania. Sąd nie może tej kwestii na tym etapie rozpoznawania sprawy rozstrzygać. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił oba wydane w tej sprawie postanowienia. Wykazane bowiem naruszenia przepisów postępowania mają charakter istotny i miały wpływ na wynik sprawy, co stanowi spełnienie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy uznać, że wniosek skarżącej z dnia 9 stycznia 2012 r. nie dotyczy tożsamej sprawy zakończonej decyzją z dnia 17 marca 2006 r. i wniosek ten należy merytorycznie rozpoznać. O zasądzeniu na rzecz pełnomocnika skarżącej wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a.