II SA/Kr 1007/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Malgorzata Brachel –Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2010r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 257 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27 maja 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 5 listopada 2009 r., znak: PINB [...] umarzającej postępowanie "w sprawie wykonanych przez p. J. T. zam. w S. nr [...] prac remontowych w budynku gospodarczym na działce nr ew. "1" położonej w S.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w związku z pismem B. M. z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie "samowoli budowlanej prowadzonej przez J. T. zam. S., właściciela działki ewidencyjnej nr "2" w S." (akta PINB k. Nr 2) PINB w S. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prac remontowych w budynku gospodarczym na działce nr ew. "1" położonej w S. wykonanych bez zgłoszenia. Postanowieniem z dnia 29 września 2008 r., znak: PINB [...] zażądano od inwestora J. T. "przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych prac remontowych w budynku gospodarczym na działce nr "1" położonej w S. w celu stwierdzenia czy prace wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i budynek nadaje się do użytkowania" (akta PINB k. Nr 42). Zażalenie na w/w postanowienie złożyła B. M.. WINB po rozpatrzeniu zażalenia w dniu 5 maja 2009 r. wydał postanowienie znak: [...], którym uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że PINB w S. błędnie ustalił krąg stron postępowania oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Decyzją z dnia 16 lutego 2009 r., znak: PINB [...] PINB w S. umorzył postępowanie w sprawie wykonanych bez zgłoszenia przez J. T. prac remontowych w budynku gospodarczym na działce nr ew. "1" położonej w S. (akta PINB k. Nr 70). Odwołanie od tej decyzji wniosła B. M.. Po rozpatrzeniu odwołania w dniu 5 maja 2009 r. WINB wydał decyzję znak: [...], którą uchylono skarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując organowi I instancji na błędnie ustalony krąg stron postępowania oraz konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w S. przesłuchał część stron postępowania (akta PINB k. Nr 92-150). O możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego powiadomiono strony postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 5 listopada 2009 r. wydał decyzję znak: PINB [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanych przez J. T. prac remontowych w budynku gospodarczym na działce nr ew. "1" położonej w S.. Od powyższej decyzji odwołała się B. M. zarzucając organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych oraz wnosząc o uchylenie decyzji. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 20 listopada 2009 r. B. M. zarzuciła dodatkowo brak zamieszczenia w decyzji pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych i podtrzymała dotychczasowe stanowisko. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził w świetle art. 28 Prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W art. 29 -31 cyt. ustawy ustawodawca wskazał takie budowy oraz pozostałe roboty budowlane, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Wykonane przez J. T. roboty budowlane polegające na wymianie drzwi od strony południowej i zachodniej oraz wymianie okna od strony wschodniej, a także wykonaniu wylewki betonowej w budynku zostały zakwalifikowane przez organ I instancji jako remont, co zdaniem organu odwoławczego jest prawidłowe. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych winny być zgłoszone właściwemu organowi. Organ odwoławczy podniósł, że wydając - na skutek odwołania B. M. od decyzję PINB w S. z dnia 16 lutego 2009 r., znak: PINB [...] – decyzję z dnia 5 maja 2009 r., znak: [...] uchylającą powyższą decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji "winien rozważyć zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane". Podniesiono następnie, że PINB w S. przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez ten organ decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z faktem, iż przedmiotowe roboty zostały zakończone nie było podstaw do ich wstrzymania na podstawie przepisu art. 50 Prawa budowlanego. Wskazano, że w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego dotyczącego robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, w oparciu o które wydaje stosowne orzeczenie. W sytuacji, gdy wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i nie naruszają przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych organ umarza postępowanie administracyjne, brak jest bowiem podstaw do orzekania w takiej sytuacji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, w którym prezentowany jest powyższy pogląd, tj. na wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Op 5858/08, LEX nr 504230 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., II SA/Po 242/08, LEX nr 509893. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ustalił, iż roboty wykonane w przedmiotowym budynku zostały przeprowadzone zgodnie z wiedzą techniczną oraz sztuką budowlaną, co zostało potwierdzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w ekspertyzie stanu technicznego przedłożonej przez inwestora. Ustalenia organu I instancji, co do charakteru robót budowlanych zostały potwierdzone przez część z przesłuchanych stron (akta PINB k. Nr 130, 133, 150). Przesłuchani potwierdzili również, że nie była zmieniana lokalizacja budynku (akta PINB k. Nr 119, 124, 127, 130, 133, 136, 139, 144, 150). W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia są wystarczające do uznania, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonaniu wylewki betonowej zostały wykonane prawidłowo, a zatem postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Odnosząc się do odwołania B. M. organ odwoławczy stwierdził, że PINB w S. w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który powala na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy. Zabrany materiał dowodowy, w tym obszerne zeznania przesłuchanych przez organ I instancji stron nie potwierdzają stanowiska skarżącej co do zmiany lokalizacji budynku oraz daty jego budowy. Nadto skarżąca w toku postępowania administracyjnego organu I i II instancji nie przedstawiła żadnego dowodu, mimo przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, który potwierdziłby jej stanowisko. W piśmie z dnia 20 listopada 2009 r. - uzupełnieniu do złożonego odwołania – B. M. zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji nieważność ze względu na brak zamieszczenia w jej treści pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać "pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie". Organ pierwszej instancji nie zawarł w swojej decyzji wskazanego elementu, czym naruszył przepisy k.p.a., jednakże powyższe naruszenie nie stanowi o nieważności skarżonej decyzji. Niezawarcie w wydanym rozstrzygnięciu pouczenia o prawie odwołania lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego można uzupełnić w trybie określonym przepisami art. 111 k.p.a. Skarżąca wskazała również, że "zasadnym byłoby powołanie biegłego ds. budownictwa, który bezspornie ustaliłby wiek budynku". Organ odwoławczy podniósł, że art. 84 § 1 k.p.a. daje organowi administracji publicznej prawo do powołania biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zatem do organu prowadzącego postępowanie należy ocena zasadności powołania biegłego. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego brak jest postaw do powołania biegłego. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny wykonanych przez J. T. robót budowlanych, a ustalenie daty powstania obiektu w przedmiotowej sprawie nie wymaga wiadomości specjalnych. Odwołująca się zarzuciła również organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych w związku z powołaniem się przez ten organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji na pismo z dnia 5 września 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach organu I instancji - k. Nr 4 znajduje się pismo Wójta Gminy [...] dotyczące kontroli drogi gminnej - działka nr "3", w trakcie której "nie stwierdzono, by droga ta była nieprzejezdna". Powyższe pismo opatrzone jest datą 5 września 2007 r. Zarzut B. M. należy zatem uznać w ocenie organu odwoławczego za niezasadny, gdyż organ I instancji powołał się na informacje zawarte w dokumencie stanowiącym materiał dowodowy w sprawie, podano jedynie błędną datę wskazując na rok 2009, zamiast roku 2007. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, gdyż niniejsze postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w części istniejącego obiektu budowlanego, ponadto roboty te zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie organu odwoławczego wykonane przez inwestora w budynku zlokalizowanym na działce nr "1" położnej w S. roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, wobec czego decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie została wydana prawidłowo. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2010 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. M. wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego zgodnie z treścią wniosku o wszczęcie postępowania. Wniosek ten dotyczył bowiem "samowoli budowlanej w postaci wzniesienia budynku" nie zaś jedynie "prowadzenia prac remontowych bez wymaganego zezwolenia". W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy prawa w związku z zaniechaniem przez organ pierwszej instancji wskazania sposobu odwołania się od decyzji i nieuzupełnieniem tego braku w trybie art. 111 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja o charakterze procesowym, tj. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 5 listopada 2009 r., znak: PINB [...] o umarzeniu postępowania w sprawie prac remontowych w budynku gospodarczym na działce nr ew. "1" położonej w S.. Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w związku z protestem B. M. z dnia 1 sierpnia 2007 r. (k. 2), w którym wskazano, że J. T. – właściciel działki nr "2" w S. samowolnie rozbudowuje swoje budynki na stanowiącej drogę gminną działce nr "3", co sprawia że droga ta staje się nieprzejezdna. W wyniku powyższego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził w dniu 7 maja 2008 r. kontrolę robót budowlanych na działkach nr "1" i "4" przylegających do drogi gminnej – działki nr "3" w S.. W wyniku tej kontroli ustalono, że na przedmiotowych działkach znajdują się dwa budynki gospodarcze. Ustalono również na podstawie oświadczeń J. T., że obydwa budynki były realizowane przez rodziców J. T., którzy nie żyją od 1999 roku, a w jednym z budynków J. T. dokonał w 2007 roku remontu polegającego na wymianie dwojga drzwi od strony południowej i zachodniej, wymianie okna od strony wschodniej oraz wymianie wylewki betonowej w części południowo-wschodniej budynku. Roboty te wykonano bez zawiadamiania organów administracji publicznej. Z kolei wg oświadczenia B. M. z dnia 2 lipca 2008 r. (k. 22) budynek gospodarczy znajduje się na działkach nr "4", "1" i nr "3" w S. i był nie tylko remontowany w 2007 roku, lecz również rozbudowywany. Ustalono również w oparciu o oświadczenia B. M. z dnia 2 lipca 2008 roku (k. 22), że budynek gospodarczy na działce nr "5" powstawał sukcesywnie od 1999 r., a w oparciu o oświadczenia J. T. z dnia 2 lipca 2008 roku (k. 23), że budynek ten został wybudowany w drugiej połowie lat [...]-tych XX wieku. Z akt sprawy wynika, że na podstawie opisanych wyżej ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął odrębne postępowania administracyjne: w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr "5" w S. (zakończone decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. nakazującą rozbiórkę tego obiektu) oraz w sprawie samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót remontowych w budynku gospodarczym na działce nr "1" w S. bez wymaganego zgłoszenia (zawiadomienie z dnia 29 września 2008 r. – k. 35). Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu dotyczącym drugiej ze wskazanych wyżej spraw. Poza granicami tej sprawy pozostają inne kwestie sygnalizowane przez skarżącą, a zwłaszcza kwestia rozbudowy przedmiotowych obiektów. Skarżąca składając skargę na decyzję w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót remontowych w budynku gospodarczym na działce nr "1" w S. bez wymaganego zgłoszenia uruchomiła postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do skontrolowania zaskarżonej decyzji, a nie do oceny ewentualnej bezczynności organów w rozstrzygnięciu sprawy samowolnej rozbudowy obiektów budowlanych. Na bezczynność organów administracji publicznej służy odrębna skarga do sądu administracyjnego. Zarzuty bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy samowolnej rozbudowy obiektów budowlanych przez J. T. nie mają zatem znaczenia w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót remontowych w budynku gospodarczym na działce nr "1" w S.. Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd jest związany granicami sprawy, co oznacza że nie może kontrolować kwestii pozostających poza granicami sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Nie jest również zasadny zarzut nieważności z mocy prawa zaskarżonej decyzji w związku z zaniechaniem przez organ pierwszej instancji wskazania sposobu odwołania się od decyzji i nieuzupełnieniem tego braku w trybie art. 111 k.p.a. Pouczenie o prawie i trybie złożenia odwołania od decyzji jest jednym z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. Brak pouczenia jest zatem wadą decyzji. Nie jest to jednak wada istotna, tzn. taka, która ma wpływ na moc obowiązującą aktu administracyjnego. Jest to tzw. wada nieistotna, która może być konwalidowana przez organ administracji w procedurze uzupełnienia decyzji. W konsekwencji, aby uznać, że brak pouczenia, który to brak nie został uzupełniony, może stanowić podstawę uchylenia decyzji konieczne byłoby stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1c Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie powyższe ewidentne uchybienie organu pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zostało konwalidowane w postępowaniu drugoinstancyjnym, w którym w związku z odwołaniem B. M. zapewniono udział wszystkim stronom postępowania, a zatem mogły one kwestionować decyzję organu pierwszej instancji, czego zresztą nie uczyniły. O przesłaniu odwołania B. M. organowi odwoławczemu strony postępowania zostały zawiadomione pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 23 listopada 2009 r. Mimo niezasadności zarzutów skarżącej zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja podlegały jednakże uchyleniu ze względu na naruszenie przepisów postępowania statuujących zasadę prawdy obiektywnej i obowiązki z niej wynikające (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sytuacji rozpatrywania sprawy samowoli budowlanej polegającej na realizacji w obiekcie budowlanym robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia podstawową kwestią jest ustalenie obiektu będącego przedmiotem analizy i jego usytuowania, a także zweryfikowanie zakresu wykonanych w nim ewentualnie robót. Konieczne jest zatem przeprowadzenie dowodu z oględzin z zachowaniem wszystkich reguł procesowych, a zwłaszcza z zagwarantowaniem udziału stron postępowania w czynnościach dowodowych. W niniejszej sprawie jedyną czynnością, w której organ bezpośrednio miał możliwość ustalenia stanu faktycznego była przeprowadzona na wstępnym etapie postępowania kontrola z dnia 7 maja 2008 r. Niezależnie od tego, że udziału w tej czynności nie zagwarantowano wszystkim stronom postępowania, w tym zwłaszcza współwłaścicielom przedmiotowych nieruchomości, to sama treść protokołu jest niejednoznaczna w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Z protokołu oględzin wynika bowiem, że dokonywano oględzin działek nr "2" i "6" w S.. Sygnalizowane w toku oględzin przez B. M. wątpliwości co do numeracji działek nie zostały przez organy wyjaśnione, a zwłaszcza nie można ich wyjaśnić na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. Z protokołu oględzin wynika, że na działkach nr "2" i "6" w S. (z analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach można domniemywać, że chodzi o działki nr "4" i "1") zrealizowane są dwa obiekty budowlane, a w jednym z nich dokonano remontu w 2007 roku. Z protokołu nie wynika, aby organ zweryfikował, w którym z obiektów dokonano remontu. Zakres remontu ustalono w oparciu o oświadczenia inwestora nie weryfikując jednakże tych oświadczeń w stosunku do analizowanych obiektów. W treści protokołu opisano jedynie ogólnie powyższe budynki i skoncentrowano się na odbiorze oświadczeń od stron. Protokół ten nie zawiera w istocie żadnych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że oględziny to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe ma czynić zadość postulatowi bezpośredniości, gdyż organ ma tu możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu. Oględziny w znaczeniu proceduralnym to spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy. Prowadzenie oględzin w celu odebrania oświadczeń stron lub wyrażania ocen, zwłaszcza w stosunku do stanu faktycznego, którego nie opisano w protokole jest sprzeczne z istotą tego środka dowodowego. Już w swojej decyzji z dnia 5 maja 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazywał na konieczność wyjaśnienia, na których działkach znajduje się przedmiotowy obiekt, gdyż z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budynek zlokalizowany jest na działce nr "1", z kolei z akt sprawy (mapa sytuacyjna - załącznik do protokołu z kontroli z dnia 7.05.2008, nie ponumerowana karta) oraz zeznań i pism B. M. wynika, że budynek ten położony jest na działkach o nr "1", "4", "3". Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w toku dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zbagatelizował je również później organ odwoławczy. W aktach sprawy nie ma żadnej innej – niż wyżej wskazana – dokumentacji, która pozwoliłaby w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, jakie budynki (lub budynek) były przedmiotem analizy i na jakich nieruchomościach są one posadowione. Z oceny stanu technicznego budynku sporządzonej przez S. B. z dnia 8 grudnia 2008 r. (k. 62-67) wynika, że chodzi o jeden obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr "1" w S.. Ustalenia te są sprzeczne z ustaleniami poczynionymi w czasie kontroli w dniu 7 maja 2008 r., a mimo to organy powołują się na nie w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji. Sam organ odwoławczy kwestionował wartość dowodową powyższej oceny w swoich decyzjach z dnia 5 maja 2009 r., znak: [...] i znak: [...] (k. 81 i k. 83). Z kolei z oświadczeń współwłaścicieli działki nr "1" w S. wynika, że na działce tej znajdują się dwa budynki – jeden należący do J. T., a drugi w którym mieści się zakład [...] stanowi własność J. M. (oświadczenia: k. 119, 124, 127, 130, 133, 139, 144, 150). Podkreślić należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Tutaj z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji ogranicza się w zasadzie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Nie może być zatem wyłącznie związany oświadczeniami strony postępowania; mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie wyjaśniły podstawowych kwestii w sprawie, tj. nie ustaliły w jakim obiekcie i gdzie położonym (na której działce) dokonano robót budowlanych, które zakwalifikowano jako remont wymagający zgłoszenia. Ponadto nie ustaliły charakteru dokonanych robót, a ich kwalifikacji z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego dokonały wyłącznie na podstawie oświadczeń stron postępowania. Przyjęły również, że wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i nie naruszają przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych nie prowadząc w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza opierając się na wcześniej kwestionowanej przez organ odwoławczy bardzo lapidarnej ocenie stanu technicznego budynku gospodarczego autorstwa S. B. (k. 64-67) bez dokonania jakiejkolwiek oceny tej analizy, czym naruszono również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, że ewentualne umorzenie postępowania w niniejszej sprawie może mieć miejsce, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora – w oparciu o prawidłowo zatasowanie przepisy Prawa budowlanego – uzna, że wykonane roboty budowlane w skonkretyzowanym obiekcie nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).