II SA/Kr 1007/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Mariusz Kotulski ((spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi K.T. i A.T. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 czerwca 2015 r.; znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione skargę oddala. Postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r.(znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez K. T. i A. T. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2014 r. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB w T. z dnia 29 października 2012 r. (znak: [...]), nakazującej: "inwestorowi: K. T. i A. T., wykonać rozbiórkę odcinka ogrodzenia na działkach nr [...] i [...] w miejscowości L. gm. [...] od strony drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości L. gm. [...], odcinka o długości 39,60 m oznaczonego od pkt A do pkt B wraz ze słupkiem przy bramce w pkt B (...)." Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, PINB skierował do ww. osób upomnienie z dnia 14 października 2013 r., (znak: [...]) oraz z dnia 29 września 2014 r., (znak: [...]), wzywające do wykonania ciążącego na nich obowiązku. W dniu 4 listopada 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z ww. decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Odpis przedmiotowego tytułu wykonawczego doręczony został K. T. i A. T. w dniu 14 listopada 2014 r. W piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. ww. zobowiązani, reprezentowani przez adwokata G. P., zgłosili zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. (znak: [...]) PINB w T. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie, WINB uchylił je własnym postanowieniem nr [...] z dnia 10 lutego 2015r. (znak: [...]) i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w T. wydał zaskarżone postanowienie z dnia 4 maja 2015 r. (znak: [...]), w którym uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez K. T. i A. T. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 listopada 2014 r. Zażalenie na to postanowienie wnieśli K. T. i A. T., reprezentowani przez adwokata G. P.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 11 czerwca 2015r., na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, tj. na zobowiązanym, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 upea opiera swój zarzut. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że w piśmie z dnia 18 listopada 2014r. K. T. i A. T. zgłosili zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 upea) oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 upea). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trwałe i nieusuwalne przeszkody, które uzasadniałyby niewykonalność egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 upea. W szczególności, o niewykonalności obowiązku nie przesądza podnoszona przez zobowiązanych okoliczność istnienia w pobliżu ogrodzenia drzew i krzewów. Okoliczność ta nie świadczy bowiem o tym, że - z technicznego punktu widzenia - egzekwowanego w przedmiotowej sprawie obowiązku rozbiórki nie da się wykonać. Okoliczność ta może świadczyć jedynie o tym, że wykonanie obowiązku wiąże się z trudnościami technicznymi i kosztami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany również przez WINB, że trudności techniczne lub ekonomiczne (finansowe), choćby bardzo poważne, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt: IIOSK 1365/07, Legalis). Organ II instancji nie uwzględnił również zarzutu zastosowania w przedmiotowej sprawie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 upea), z uwagi na fakt, iż organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Przy tej okazji wyjaśniono, że środki egzekucyjne to takie czynności wykonawcze w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które służą doprowadzeniu do wykonania obowiązku. Katalog środków egzekucyjnych, stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, zawarty został w art. 1a pkt 12 litera b upea, cyt: "Ilekroć w ustawie jest mowa o środku egzekucyjnym - rozumie się przez to: w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym: * grzywnę w celu przymuszenia, * wykonanie zastępcze, * odebranie rzeczy ruchomej, * odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, * przymus bezpośredni". Następnie organ wyjaśnił stronom, że rozbiórka części ogrodzenia nie jest środkiem egzekucyjnym, ale obowiązkiem, który organ egzekucyjny może egzekwować stosując właśnie środki egzekucyjne. W przypadku egzekucji obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu zastosowanie mogą znaleźć dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt IIOSK 733/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny, tj. PINB w T., nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Nie jest zaś możliwe skuteczne zgłoszenie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka jeszcze przed zastosowaniem tego środka. Wskazano bowiem, że zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego powinien odnosić się do konkretnego, już zastosowanego w danym postępowaniu egzekucyjnym środka egzekucyjnego, a nie do wszystkich możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 894/09, LEX nr 642609). (...) Mając na względzie istotę zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego przyjąć należy, że zarzut ten można zgłosić w terminie 7 dni licząc od dnia zastosowania środka egzekucyjnego, czyli w sprawach dotyczących rozbiórki obiektu w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia albo postanowienia o wykonaniu zastępczym. Skoro w przedmiotowej sprawie żadne z w/w postanowień nie zostało jeszcze wydane, to nie było również możliwe skuteczne zgłoszenie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 upea. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do stanowiska stron zobowiązanych, zawartego w zażaleniu. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K. T. i A. T., reprezentowani przez pełnomocnika adw. G. P., żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący powołali okoliczności faktyczne przemawiające za niemożliwością wykonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia z uwagi na jego strategiczną lokalizację, jak również rosnącą przy nim roślinność. W przedmiotowej sprawie obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, bowiem jego wykonanie oznaczałoby całkowitą reorganizację posesji skarżących. Wskazano, że lokalizacja ogrodzenia w innym miejscu, przy obecnych warunkach ukształtowania terenu i rozkładzie mediów na działce, nie jest możliwa. Nadto skarżący powołali się na pismo Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2015 r., z którego wynika, iż w trakcie obecnie trwającej procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostanie rozważona możliwość wprowadzenia zapisu dopuszczającego lokalizowanie ogrodzeń od strony dróg publicznych za zgoda ich zarządcy. W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r. poz. 1619 ze zm.) - dalej jako "u.p.e.a.", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (...). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy nałożony na skarżących nakaz jest obowiązkiem niewykonalnym stosowanie do treści punktu 5 przywołanej wyżej normy prawnej. Niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Należy podkreślić, iż czym innym jest niewykonalność obowiązku od nieskuteczności egzekucji. Egzekucja obowiązków każdego rodzaju może być bezskuteczna, natomiast niewykonalne mogą być tylko obowiązki o charakterze niepieniężnym. Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Argumentacja podnoszona w skardze była chybiona i nie miała wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych postanowień. Jak wynika ze skargi, skarżący powoływali się na okoliczności z art. 33 p 5 u.p.e.a., które ich zdaniem miały stanowić podstawę skutecznych zarzutów. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tym miejscu wskazać trzeba również na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., który to przepis uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku. Będący przedmiotem przymusowego wykonania obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, która po upływie terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, strona zobowiązana musi dostosować się do nałożonego nakazu. Słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, że przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego oraz mieć charakter trwały (por. L. Klat - Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009r., s. 312). Przyjąć zatem należy, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Chodzi w tym miejscu o sytuację, w której w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki, nikt nie może wykonać obowiązku. Zdaniem skarżących, nakaz rozbiórki obejmujący odcinek ogrodzenia na dz. nr [...] i [...] w miejscowości L., gm. [...], nie może zostać zrealizowany z uwagi na: - usytuowanie i zagospodarowanie terenu wokół przedmiotowego ogrodzenia (skarpa, roślinność, przebiegające przez działki linie przesyłowe); - niemożność usytuowania przedmiotowego ogrodzenia w innym miejscu działki. Okoliczności, które podnoszą w toku kontrolowanego postępowania skarżący nie sposób uznać za niewykonalność obowiązku, są jedynie trudnościami w realizacji wynikającego z decyzji rozbiórkowej obowiązku. Poddanie się ww. obowiązkowi rozbiórki wiązać się zapewne musi z pewnymi niedogodnościami i uciążliwością, z uwagi na wskazane w skardze okoliczności związane z ukształtowaniem i zagospodarowaniem terenu ich nieruchomości. Jednakże, w realiach przedmiotowej sprawy, nie zostało wykazane, że mamy do czynienia z obiektywną niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tym kontekście należy przytoczyć pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 509/05 publikowany w zbiorze Lex Nr 196712) "Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze w odniesieniu do art. 33 pkt 5 omawianej ustawy dotyczy on niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji jak i niewykonalności obowiązku, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji co uzasadniałoby przyjęcie nieważności decyzji w świetle postanowień art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia". Dodatkowo podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12, z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84, ONSA 1984/2/123). Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty przedstawione przez skarżących, w ocenie Sądu nie wykazały, aby taka niewykonalność faktycznie istniała. Również powołanie się przez skarżących na informacje zawarte w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2015r., nie mogły odnieść zamierzonego dla skarżących skutku, bowiem nie stanowią okoliczności powodujących niewykonalność nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku, jak również odnoszą się do zdarzeń przyszłych i niepewnych (prowadzonej procedury planistycznych i ewentualnej przyszłej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto rację ma organ odwoławczy nie uwzględniając zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 upea), w sytuacji gdy organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.