II SA/Kr 1012/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2008r. sprawy ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. W., M. W. i G. W. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2005r., nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 39 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, Burmistrz Miasta orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb nr [...] Miasta, w kwocie [...] zł w związku z uchwaleniem w dniu [...] lipca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...].07.2004r., nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. W. i Z. W., zarzucając niedopuszczalność zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy uprzednio obowiązujący plan miejscowy przestał obowiązywać. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. l oraz art. 138 § l pkt l kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą naliczenia opłaty planistycznej jest uchwalenie nowego planu lub zmiana istniejącego, co spowodowało zmianę wartości nieruchomości. Fakt utraty ważności starego planu w dniu [...] stycznia 2004r. i uchwalenie nowego dopiero w dniu [...] lipca 2004r. nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Kolegium operat szacunkowy, stanowiący podstawę naliczenia opłaty planistycznej, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. W. i Z. W. Skarżący zarzucili, iż Kolegium pominęło okoliczność, iż art. 36 ust. ustawy ma zastosowanie wyłącznie w przypadku odpłatnego zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego albo jego zmiany. Powołując się na wykładnię językową i celowościową skarżący wskazali, że pod pojęciem zbycia mieści się wyłącznie czynność prawna odpłatna związana z przysporzeniem korzyści majątkowej na rzecz zbywcy. Ponadto skarżący podnieśli, iż uprzednio obowiązujący plan miejscowy wygasł, a zatem nie mógł on stanowić punktu odniesienia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że zbycie obejmuje zarówno przypadki odpłatnego jak i nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, zaś ustalenie wysokości opłaty nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Postanowieniem z dnia [...].06.2007r., sygn. akt II SA/Kr 1012/05 Sąd zawiesił postępowanie sądowe wobec śmierci skarżącej Z. W., a następnie postanowieniem z [...].08.2007r., sygn. akt II SA/Kr 1012/05 podjął zawieszone postępowanie z udziałem M. W. i G. W. – następców prawnych zmarłej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie art. 37 ust. 1 ww. ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. W celu ustalenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia renty planistycznej należy wziąć pod uwagę treść obu przytoczonych wyżej przepisów. Mimo, że na gruncie prawa cywilnego pod pojęciem "zbycie" rozumie się dokonanie czynności prawnej polegającej na przeniesieniu własności rzeczy zarówno pod tytułem odpłatnym jak i nieodpłatnym, użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy sformułowania "sprzedaż" wskazuje, iż jego intencją było zawężenie na potrzeby instytucji renty planistycznej pojęcia "zbycie" jedynie do czynności prawnych odpłatnych. Teza taka jest również zgodna z wynikiem wykładni funkcjonalnej. Celem ustanowienia instytucji renty planistycznej jest umożliwienie gminie partycypacji w zysku, jaki właściciel nieruchomości zbywający ją, osiąga z faktu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie (lub zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, właściciel nie otrzymuje z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie Z. W. i Z. W. umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...].12.2004r., Repertorium [...] nr [...] przenieśli własność działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb nr [...] Miasta na rzecz synów: M. W. i G. W. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. (sygn. OPK 16/00), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. "Analizując instytucje tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty nie może ujść z pola widzenia, że tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Dochodzi zaś do tego, gdyż gmina w ramach władztwa planistycznego na swoim terenie, realizowanego przez uchwalenie lub zmianę planu (...), ustaliła inne przeznaczenie terenu zwiększające wartość nieruchomości. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku o którym mowa nie dochodzi. Co prawda właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa (własności, użytkowania wieczystego) i to kosztem swego majątku, tym niemniej poprzez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Nieodpłatność ta oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości (właściciela bądź użytkownika wieczystego) opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu termin prawny "zbycie" nieruchomości nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. W konsekwencji - jednorazowej opłaty, o której mowa w omawianym przepisie, (...) nie można pobrać w wypadku dokonania darowizny nieruchomości. Również w literaturze przedmiotu dotychczas wyrażany był pogląd, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 89 oraz Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 6, s. 56). Wyjaśnienie tej zasadniczej wątpliwości prawnej w kontekście pytania prawnego oznacza, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu, gdy dokonano darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich dotychczasowego właściciela." Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi