II SA/Kr 1012/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z 10 maja 2017 r. znak: [...] umorzył na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "K.p.a.", postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem M. S., w sprawie ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi gminnej (dz. nr [...]) w M., gm. K.-L., należącej do A. R.. W dniu 8 czerwca 2017 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek M.. S. z 6 czerwca 2017 r. o "ponowne wszczęcie postępowania" z uwagi na to, że dotyczy bezpieczeństwa przy wyjeździe z jego posesji. Wnioskodawca powołał się również na wyrok WSA w Krakowie z 17 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr 59/16, którym WSA po rozpoznaniu skargi A.. R. uchylił decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 17 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wnioskodawca zażądał zbadania legalności ogrodzenia sąsiada ograniczającego widoczność przy wyjeździe z jego posesji. Wezwaniem z 19 czerwca 2017 r., znak: [...] organ I instancji, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał M. S. o jednoznaczne wskazanie, czy przedmiotowy wniosek należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności wydanej w sprawie decyzji PINB w oparciu o art. 156 K.p.a., czy jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W dniu 3 lipca 2017 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo M.. S. z 28 czerwca 2017 r., w którym wskazał: "Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 wnoszę o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia na dz. [...], A. R., [...] W dniu 14 września 2017 r. PINB, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowieniem nr [...], znak: [...] odmówił wznowienia postępowania z wniosku M.. S. z 28 czerwca 2017 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB nr [...] z 10 maja 2017 r., ze względu na stwierdzenie braku przymiotu strony wnioskodawcy. MWINB postanowieniem nr [...] z 6 kwietnia 2018 r., znak: [...] uchylił ww. postanowienie PINB nr [...] z 14 września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że ocena legitymacji strony wnoszącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. winna nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania. W dniu 15 czerwca 2021 r. PINB postanowieniem nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. z 6 czerwca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z 10 maja 2017 r., wznowił na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją PINB nr [...] z 10 maja 2017 r. W postanowieniu PINB zawarł pouczenie dla stron o możliwości zaskarżenia go zażaleniem. A.. R. wniósł zażalenie na ww. postanowienie PINB nr [...] z 15 czerwca 2021 r., podnosząc legalność zrealizowanego w 2004 r. ogrodzenia (remontu), na miejsce ogrodzenia istniejącego od 1960 r. i wskazując, że M.. S. nie był stroną w postępowaniu. MWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z 14 lipca 2021 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia wniesionego przez A. R.. Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 134 w związku z art. 123 i art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia MWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i wyjaśnił treść art. 134, art. 142, art. 144, art. 141 i art. 149 K.p.a. Dalej stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wstępnego doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Kolejno organ II instancji, powołując się na adekwatne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że gdy wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, bez możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia I instancji. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). Poza ich kompetencjami leży kreowanie środków zaskarżenia nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Rozpatrzenie zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje stanowiłoby rażące naruszenie prawa. MWINB nadmienił również, że w treści skarżonego postanowienia organ I instancji błędnie pouczył strony, że na wydane postanowienie służy zażalenie. Jednak z treści takiego pouczenia strony nie mogą kształtować swojego uprawnienia do wzruszenia postanowienia. Końcowo organ II instancji wskazał, że z ww. powodów nie może się ustosunkować merytorycznie do zarzutów zażalenia. A. R. wniósł na powyższe postanowienie MWINB z 14 lipca 2021r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji z 15 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ww. postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie ogrodzenia skarżącego na działce [...] w M., które skarżący wykonał zgodnie z dokumentami zgłoszeniem z kwietnia 2004 r. i PINB ostateczną decyzją z 10 maja 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne. Dnia 8 czerwca 2017 r. wpłynęła po terminie skarga o ponowne wszczęcie postępowania M.. S., który nie był stroną w tym postępowaniu. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożył po terminie. Skarżący stoi na stanowisku, że miał prawo złożyć zażalenie na postanowienie PINB z 15 czerwca 2021 r.; w związku z powyższym skarżący zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia MWINB, które stwierdza niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego. Skarżący wskazał, że czuje się nękany przez nadzór budowlany i nie ma już siły walczyć z urzędami. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do przedstawionej w skardze argumentacji MWINB wskazał, że podnoszone w uzasadnieniu skargi okoliczności związane z oceną zasadności wznowienia postępowania administracyjnego przez organ I instancji nie mogły być przedmiotem badania przez MWINB w niniejszej sprawie i z istoty swej nie mogą mieć również wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wydane w sprawie postanowienie MWINB o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zostało oparte na ustaleniu, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. jest niezaskarżalne, w szczególności nie przysługuje na nie zażalenie. W sprawie bezsporne jest, że postanowienie PINB z 15 czerwca 2021 r. nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z 10 maja 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione przez MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nr [...] z 14 lipca 2021 r., że zażalenie na postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia skargą do sądu administracyjnego. Należy tu podkreślić, że podstawa prawna wydanych w sprawie postanowień wyznacza zakres sprawy, którą rozpoznaje Sąd. Zatem dokonując kontroli wpadkowego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Sąd nie może poddać kontroli ani postanowienia I instancji z 15 czerwca 2021 r. nr [...], ani tym bardziej decyzji nr [...] z 10 maja 2017 r. i rozstrzyganych nią kwestii merytorycznych, takich jak legalność ogrodzenia kwestionowanego przez M.. S.. Jak słusznie wskazał organ II instancji, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wniesione wyłącznie na postanowienia wskazane w K.p.a. jako postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem zbiór postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięty, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi ono wynikać z konkretnego przepisu K.p.a. określającego dane postanowienie jako takie, na które służy zażalenie. Podstawą prawną kwestionowanego przez skarżącego postanowienia PINB nr [...] z 10 maja 2017 r. był przepis art. 149 § 1 K.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. K.p.a. nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 149 § 1 K.p.a. Zatem skoro brak jest normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o ww. przepis, to organ odwoławczy prawidłowo wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei na podstawie art. 144 K.p.a. do zażaleń, w sprawach nieuregulowanych, odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 134 K.p.a. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma zawsze obowiązek podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa, w tym czy wniesiono je w przepisanym terminie. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia zażaleniem. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, postanowienie w kwestii wznowienia postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., jest aktem procesowym nie rozstrzygającym wznowionej sprawy, a jedynie otwierającym ponownie postępowanie w sprawie, która była już raz prawomocnie rozstrzygnięta. W postępowaniu tym organ bada istnienie przyczyn wznowienia oraz istotę sprawy - art. 149 § 2 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu otwiera więc postępowanie administracyjne, na które składa się badanie, czy istnieją przyczyny wznowienia oraz ewentualnie, po pozytywnej weryfikacji przesłanki wznowienia, rozpatrywanie jeszcze raz sprawy wcześniej prawomocnie rozstrzygniętej. Postanowienie to w żadnej mierze nie przesądza merytorycznie o bycie prawnym wydanej wcześniej decyzji ostatecznej. W związku z tym nie ma żadnej potrzeby poddawania go kontroli w postępowaniu odwoławczym, ponieważ fakt, że sprawa będzie rozpoznana ponownie, nie przesądza o przyszłym rozstrzygnięciu. Ewentualna wadliwość postanowienia o wznowieniu postępowania (np. niezachowanie terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.) może być podnoszona i badana tylko w postępowaniu odwoławczym od decyzji, jaka zapadnie w wyniku wznowionego postępowania. Dopiero ta decyzja, wydana na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., rozstrzyga o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Stosownie do art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku ze wskazanym wyżej ukształtowaniem przez ustawodawcę instytucji wznowienia postępowania, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zaskarżenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Brak jest w K.p.a. uregulowania przewidującego zażalenie na postanowienie o wznowieniu postępowania, a skoro tak, to zażalenie jest niedopuszczalne. Słusznie organ odwoławczy dostrzegł również, że w treści postanowienia PINB nr [...] z 10 maja 2017 r. błędnie pouczono strony, że na wydane postanowienie służy zażalenie. Należy tu zaznaczyć, że takie błędne pouczenie stron nie może kształtować uprawnienia do skutecznego wniesienia zażalenia. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do jego zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2466/11 – powołane orzeczenie dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, MWINB działając jako organ II instancji w wyniku zażalenia wniesionego na postanowienie, co do którego przepisy prawa nie przewidują dopuszczalności takiego środka zaskarżenia, nie mógł dokonać merytorycznego odniesienia się do okoliczności wszczętego przez PINB postępowania wznowieniowego ani też dokonać analizy i oceny prawidłowości postanowienia PINB z 15 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania. Do kontroli takiej nie był upoważniony również Sąd w niniejszej sprawie, zatem podnoszone w skardze okoliczności związane z kwestią zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności wydanego przez MWINB postanowienia z 14 lipca 2021 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, jako znajdujące się poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministarcyjnej. Podsumowując należy wskazać, że organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, czyniąc zadość dyspozycji art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. Dokonana przez organ odwoławczy odmienna od oceny skarżącego ocena prawna przepisów nie może być uznana za naruszenie tych przepisów. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego postanowienia nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty merytoryczne formułowane przez skarżącego w skardze. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ odwoławczy, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z 15 czerwca 2021 r., wydał zgodne z prawem postanowienie z 14 lipca 2021 r., właściwie stosując art. 134 w zw. z art. 144, art. 141 i art. 149 K.p.a. Zatem skarga w niniejszej sprawie, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.