II OSK 2466/11

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2171/10 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2171/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu uzgodnił projekt decyzji Prezydenta Miasta Poznania, uchylającej po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2004 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. P. , oznaczonego jako działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb P. dla inwestycji planowanej przez [...] Sp. z o. o. polegającej na budowie budynku usługowo - biurowo - handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwiema kondygnacjami podziemnymi i ustalającej ponownie warunki zabudowy dla tej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. N.-L., W. K., M. M., M. D., E. Z., J. Ch., S. Ch., D. Ch. i M. Ch. na to postanowienie, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), zmieniająca art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie ze znowelizowanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli inwestor wystąpi o to ze stosownym wnioskiem w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. inwestor oświadczył, że nie skorzysta ze swego uprawnienia. Zażalenie stron, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jest w tej sytuacji niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. K. na to postanowienie, uznał, że nie narusza ono prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia (art.134 w zw. z art.144 k.p.a.) z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której wprawdzie orzeczenie pierwszoinstancyjne mogło być zaskarżone zażaleniem do organu wyższej instancji, niemniej nie przez wszystkie strony postępowania. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzemieniu nadanym przepisem art.70 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej z dnia 7 maja 2010 r., obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. (art.87 nowelizacji) uzgodnień, o których mowa w ust.4, dokonuje się w trybie art.106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepis art.80 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, a inwestor nie wniósł w terminie wskazanym w przepisie intertemporalnym wniosku o dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. znalazła obligatoryjne zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ uzgadniający II instancji, orzekający w niniejszej sprawie w dniu 10 września 2010 r. obowiązany był zatem wziąć pod uwagę znowelizowane brzmienie art.53 ust.5 ustawy z 2003 r., zawężające krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji wyłącznie do inwestora. W dacie tej wniesienie zażalenia przez inne niż inwestor strony, w tym przez skarżącego było niedopuszczalne. Sąd podkreślił, że wskazany wyżej obowiązek uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany w toku postępowania administracyjnego brzmienia art. 53 ust. 5 ustawy jest konsekwencją zasady praworządności zawartej zarówno w art. 7 Konstytucji RP, jak i w art. 6 k.p.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się konsekwentnie, że z zasady tej wynika zobowiązanie organów administracji to stosowania przy orzekaniu aktualnych przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. przepisów obowiązujących w dacie tego orzekania za wyjątkiem sytuacji ujętych w przepisach intertemporalnych (por. wyroki: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 138/07, publ. LEX nr 508498 i z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, publ. LEX nr 342503). W przypadku zmiany stanu prawnego w toku sprawy administracyjnej, niezależnie od tego czy zmiana następuje w toku postępowania I czy II instancji, wydanie decyzji musi nastąpić z uwzględnieniem zmienionego stanu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, przy ocenie prawnej dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zażalenia skarżącego nie można, z uwagi na cytowane wcześniej brzmienie przepisu intertemporalnego, wywodzić że dopuszczalność ta wynika z faktu, że skarżący wniósł zażalenie w okresie, w którym takie uprawnienie procesowe mu przysługiwało. W związku bowiem z niezastrzeżeniem przez ustawodawcę, że przepisy w wersji sprzed nowelizacji stosuje się do wszystkich zażaleń wniesionych przed jej wejściem w życie oraz w związku z niewniesieniem przez inwestora o kontynuowanie postępowania według dotychczasowych regulacji, uznać należy, że wspomniane wyżej uprawnienie skarżącego oraz innych wnoszących zażalenie stron wygasło w toku postępowania. Zdaniem Sądu, przeszkody do wygaśnięcia tego uprawnienia nie stanowi fakt, że zażalenie zostało rozpoznane z przekroczeniem ustawowych terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Wprawdzie - co do zasady - tego rodzaju działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, niemniej sytuacja ta nie stanowi samoistnej podstawy do zawieszenia skutków zmiany stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym zażalenie winno było być rozpoznane zgodnie art. 35 k.p.a. Podobnie rzecz się z przedstawia z konsekwencjami ewentualnego zaniechania przez organ obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. Sąd podkreślił również, że skarżącemu przysługiwały środki prawne do zwalczania bezczynności organu odwoławczego (skarga na bezczynność). Sąd wskazał ponadto, że samo pouczenie stron w orzeczeniu organu I instancji o możliwości jego zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o wszczęciu postępowania, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących jest prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00, publ. LEX nr 760 83). W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości konieczność stosowania w tej sprawie art. 53 ust. 5 ustawy z 2003 r. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co jednoznacznie wynika z odesłania zawartego w art.64 ust.1 ustawy. W przepisie tym wskazano, że przepis m.in. art. 53 ust.3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi zakres zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepisów regulujących dokonywanie uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczają łącznie art.60 ust.1 i 1a oraz art.64 ust.1 ustawy, nie zaś wyłącznie art.60 ust.1 i 1a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. K., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji w sposób należyty kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji uznanie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze oraz niezawarcie w uzasadnieniu wyroku całokształtu okoliczności wskazanych w skardze, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia, - art. 6 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo orzekał na podstawie przepisów prawa, które nie obowiązywały jeszcze w dacie wniesienia zażalenia tj. przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie 17 lipca 2010 r., - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że organ nie naruszył zasady praworządności, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes stron, a także zasady sprawiedliwości społecznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organ, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia nie naruszył zasady dwuinstancyjności, pomimo, że obowiązujące w chwili wniesienia zażalenia przepisy przewidywały takie uprawnienie dla skarżącego, - art. 124 k.p.a. poprzez uznanie, że zawarcie w treści postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków pouczenia o prawie wniesienia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest równoznaczne z faktycznym prawem do zaskarżenia tego orzeczenia. Skarżący zarzucił ponadto naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania ich przez władze publiczne poprzez przyznanie inwestorowi prawa do wiążącego decydowania o udziale innych stron w postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeżeli uprawnienie do wniesienia zażalenia było przewidziane w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia i pouczenie w tym zakresie zostało zawarte w jego treści, to jego późniejsze odwołanie stanowi naruszenie zasad konstytucyjnych i proceduralnych. Skarżący podniósł, że organ II instancji w sposób przewlekły rozpoznawał zażalenie przez okres 6 miesięcy, po czym stwierdził, że środek taki nie przysługuje. Zażalenie stron zostało wniesione 22 marca 2010 r. i powinno być rozpoznane najpóźniej w terminie dwóch miesięcy. Organ przedłużył jednak postępowanie do dnia 31 lipca 2010 r., oczekując na wejście w życie zmienionych przepisów i uzyskanie oświadczenia inwestora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie zastosowanie ma przepis art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. Zgodnie z tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana treści art. 53 ust. 5 powołanej ustawy w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r. wprowadziła więc ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do inwestora. Przepis przejściowy - art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – stanowi, iż do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko inwestor mógł złożyć prawnie skuteczne oświadczenie i musiał to uczynić w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, tj. do dnia 17 września 2010 r. W tej sprawie inwestor takiego oświadczenia nie złożył, zatem od dnia 17 lipca 2010 r. zastosowanie miał przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej po nowelizacji w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Skarżący W. K. wniósł wprawdzie zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] marca 2010 r. przed dniem 17 lipca 2010 r., lecz organ odwoławczy przystąpił do jego rozpoznania już po tej dacie. Zatem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, że skoro zażalenie na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w dacie orzekania przez organ odwoławczy stronie innej niż inwestor nie przysługiwało, to zasadne było stwierdzenie przez organ odwoławczy jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zasady legalności działania organów administracji publicznej wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że właśnie z zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, a nie w dacie wniesienia środka odwoławczego. Organ odwoławczy miałby obowiązek orzekania na podstawie przepisów dotychczasowych tylko w przypadku, gdyby przepisy przejściowe nowej ustawy lub ustawy nowelizującej nakazywały rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania ich przez władze publiczne poprzez przyznanie inwestorowi prawa do wiążącego decydowania o udziale innych stron w postępowaniu. Na tle art. 32 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Zauważyć należy, iż w sprawach o ustalenie warunków zabudowy sytuacja faktyczna i prawna inwestora nie jest taka sama jak sytuacja innych stron postępowania (głównie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji). Inwestor jest inicjatorem tego postępowania i stroną najbardziej zainteresowaną w jego szybkim przeprowadzeniu. Celem nowelizacji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłączającej prawo pozostałych stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do zaskarżania postanowień uzgadniających projekt decyzji było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego. Wyłącznie więc inwestorowi, jako inicjatorowi postępowania i stronie, która jest najbardziej zainteresowana w jego szybkim zakończeniu przyznano prawo wyboru czy w sprawie zastosowanie będą mieć przepisy dotychczasowe czy nowe przepisy. W skardze kasacyjnej – w ramach zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. - podniesiono, że skarżący skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji wtedy, kiedy ono jeszcze przysługiwało (zażalenie wniesiono 22 marca 2010 r.), lecz na skutek celowego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy z naruszeniem terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. zażalenie to zostało rozpoznane [...] września 2010 r. tj. już po wejściu w życie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w znowelizowanej wersji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że czas trwania postępowania przed organem odwoławczym w tej sprawie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, lecz z tego tylko faktu nie można wywodzić uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, w sytuacji, gdy z przepisów ustawy wynika, że takie uprawnienie stronom innym niż inwestor w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie przysługiwało. Zauważyć ponadto należy, że skarżący miał prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, lecz z tego uprawnienia nie skorzystał. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i 8 k.p.a. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 k.p.a. poprzez uznanie, że zawarcie w treści postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu pouczenia o prawie wniesienia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest równoznaczne z faktycznym prawem do zaskarżenia tego orzeczenia. Zauważyć należy, iż pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] marca 2010 r. było prawidłowe, gdyż w dacie wydania tego postanowienia wszystkie strony postępowania miały prawo jego zaskarżenia do organu II instancji. Natomiast na skutek zmiany stanu prawnego od dnia 17 lipca 2010 r. takie prawo przysługiwało wyłącznie inwestorowi. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że samo pouczenie w postanowieniu organu I instancji tworzy uprawnienie do zaskarżenia tego orzeczenia. Prawo wniesienia środka odwoławczego musi wynikać z przepisów ustawy, a w dniu orzekania w tej sprawie przez organ odwoławczy takie prawo skarżącemu nie przysługiwało. Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze za wyjątkiem zarzutów naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP. Jak wskazano powyżej zarzuty te są niezasadne, zatem nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.