IV SA/Wa 2171/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia – oddala skargę – IV SA/Wa 2171/10 Uzasadnienie I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Z. N., W. K., M. M., M. D., E. Z., J. C., S. C., D. C. i M. C. (dalej "stron") na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. (dalej "Konserwatora") z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uzgadniające projekt decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej "Prezydenta"), uchylającej po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2004 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], ark. [...], obręb [...], dla inwestycji planowanej przez D. Sp. z o. o. (dalej "inwestora"), polegającej budowie budynku usługowo - biurowo - handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwiema kondygnacjami podziemnymi i ustalającej ponownie zabudowy, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. II. Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej Inwestycji. W wyniku wznowienia na wniosek stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta, organ ten wystąpił do Konserwatora pismem z dnia [...] lutego 2010 r. o uzgodnienie projektu decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] września 2004 r. i orzekającej w sprawie na nowo. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Konserwator uzgodnił przedmiotowy projekt. Strony wniosły do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora. III. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Minister stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, co następuje: W dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), dalej "ustawa nowelizująca" albo "nowelizacja", zmieniająca art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej również "ustawy z dnia 27 marca 2003 r." albo "ustawy z 2003 r.". Zgodnie ze znowelizowanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli inwestor wystąpi o to ze stosownym wnioskiem w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. inwestor oświadczył, że nie skorzysta ze swego uprawnienia. Zażalenie stron, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jest w tej sytuacji niedopuszczalne. IV. W. K. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra, zarzucając orzeczeniu naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie przepisów niemających mocy obowiązującej w chwili wniesienia zażalenia przez skarżącego, tj. na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., podczas gdy zażalenie zostało złożone dnia [...] marca 2010 r., - art. 7 i 8 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, a także zasady sprawiedliwości społecznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 9 k.p.a. poprzez niedoinformowanie skarżącego o wejściu w życie dnia 17 lipca 2010 r. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i zastosowaniu przez organ przewidzianego w niej trybu postępowania do rozpoznania zażalenia skarżącego, - art. 12 i 35 ust. 1 i 3 k.p.a. poprzez długotrwałe i biurokratyczne prowadzenie postępowania odwoławczego, które nie wymagało przeprowadzenia zawiłych i skomplikowanych czynności dowodowych, zbierania informacji czy wyjaśnień, a w konsekwencji uznanie po sześciu miesiącach od złożenia zażalenia, że jego wniesienie jest niedopuszczalne, - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skarżącego, pomimo że obowiązujące w chwili wniesienia zażalenia przepisy przewidywały takie uprawnienie dla skarżącego, - art. 124 k.p.a. poprzez zawarcie w treści postanowienia Konserwatora pouczenia o prawie do wniesienia zażalenia do Ministra, które organ II instancji uznał za niedopuszczalne, - art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania ich przez władze publiczne, polegające na udzieleniu inwestorowi prawa do wiążącego decydowania o udziale Innych stron w postępowaniu. W związku z powyżej wskazanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie zażalenia. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał, co następuje: W dniu wniesienia zażalenia było ono dopuszczalne, więc powinno zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy. W świetle orzecznictwa sądowo administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1232/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1493/96) zamieszczenie przez organ I instancji pouczenia o prawie do wniesienia środka odwoławczego jest jednoznaczne ze skuteczną możliwością skorzystania z tego uprawnienia. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego, wyczerpującego i pełnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mleć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia go o dalszych krokach procesowych, jeżeli należycie się do nich zastosował. Organ powinien poinformować stronę o zmianie obowiązujących przepisów w trakcie trwania postępowania, jeżeli mają istotny wpływ na jego przebieg, a więc w stanie faktycznym sprawy - poinformować o uprawnieniu inwestora do wyboru stosownej regulacji od czego zależały uprawnienia strony. Postępowanie organu odwoławczego prowadzone było w sposób przewlekły. Wyznaczanie dodatkowych terminów na załatwienie sprawy nie znajdowało uzasadnienia w materii sprawy, która nie była zawiła. Poza tym organ już wcześniej rozpatrywał środek odwoławczy w tej sprawie, więc powinna być ona mu znana. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się wyłącznie art. 53 ust. 5b i 5c. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Orzekający w sprawie Minister prawidłowo zastosował art.134 k.p.a. Zgodnie z przepisem art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz bieżący do art.134 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). Stan prawny: 2010.12.05. komentarz LEX/el. 2010) zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Odnosząc powyższe rozważania odnośnie art.134 k.p.a. do zażalenia na postanowienie organu I instancji (art.134 w związku z art.144 k.p.a.) należy stwierdzić, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie przez organ, Iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której wprawdzie orzeczenie pierwszoinstancyjne mogło być zaskarżone zażaleniem do organu wyższej instancji, niemniej nie przez wszystkie strony postępowania. Zgodnie z art.53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzemieniu nadanym przepisem art.70 pkt 6 lit.b ustawy nowelizującej z dnia 7 maja 2010 r., obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. (art.87 nowelizacji) uzgodnień, o których mowa w ust.4, dokonuje się w trybie art.106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepis art.80 ustawy nowelizującej (dalej "przepis intertemporalny") stanowi, że do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten, sformułowany w sposób przejrzysty przyjął zatem jako zasadę stosowanie do spraw będących w toku przepisów nowych, dopuszczając stosowanie przepisów dotychczasowych wyłącznie w tych sprawach, w których wniosek z tego rodzaju żądaniem zostanie złożony w przepisanym terminie przez inwestora. Odnosząc te uwarunkowania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że: po pierwsze, postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, po drugie, inwestor nie wniósł w terminie wskazanym w przepisie intertemporalnym wniosku o dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. znalazła obligatoryjne zastosowanie w niniejszej sprawy. Organ uzgadniający II instancji, orzekający w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2010 r. obowiązany był zatem wziąć pod uwagę znowelizowane brzmienie art.53 ust.5 ustawy z 2003 r., zawężające krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji wyłącznie do inwestora. W dacie tej wniesienie zażalenia przez inne niż inwestor strony, w tym przez skarżącego było niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że wskazany wyżej obowiązek uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany w toku postępowania administracyjnego brzmienia art.53 ust.5 ustawy jest konsekwencją zasady praworządności zawartej zarówno w art.7 Konstytucji RP, jak i w art.6 k.p.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się konsekwentnie, że z zasady tej wynika zobowiązanie organów administracji to stosowania przy orzekaniu aktualnych przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. przepisów obowiązujących w dacie tego orzekania za wyjątkiem sytuacji ujętych w przepisach intertemporalnych (por. wyroki: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt Ii OSK 138/07, publ. LEX nr 508498 I z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, publ. LEX nr 342503). W przypadku zmiany stanu prawnego w toku sprawy administracyjnej, niezależnie od tego czy zmiana następuje w toku postępowania I czy II instancji, wydanie decyzji musi nastąpić z uwzględnieniem zmienionego stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przy ocenie prawnej dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zażalenia skarżącego nie można, z uwagi na cytowane wcześniej brzmienie przepisu intertemporalnego, wywodzić że dopuszczalność ta wynika z faktu, że skarżący wniósł zażalenie w okresie, w którym takie uprawnienie procesowe mu przysługiwało. W związku bowiem z niezastrzeżeniem przez ustawodawcę, że przepisy w wersji sprzed nowelizacji stosuje się do wszystkich zażaleń wniesionych przed jej wejściem w życie oraz w związku z niewniesieniem przez inwestora o kontynuowanie postępowania według dotychczasowych regulacji, uznać należy, że wspomniane wyżej uprawnienie skarżącego oraz innych zażalających się stron wygasło w toku postępowania. Przeszkody do wygaśnięcia tego uprawnienia nie stanowi fakt, że zażalenie zostało rozpoznane z przekroczeniem ustawowych terminów wskazanych w art.35 k.p.a. Wprawdzie co do zasady tego rodzaju działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, niemniej sytuacja ta nie stanowi samoistnej podstawy do zawieszenia skutków zmiany stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym zażalenie winno było być rozpoznane zgodnie art.35 k.p.a. Podobnie rzecz się z przedstawia z konsekwencjami ewentualnego zaniechania przez organ obowiązków wynikających z art.9 k.p.a. Podkreślić również należy, że skarżącemu przysługiwały środki prawne do zwalczania bezczynności organu odwoławczego (skarga na bezczynność). Podkreślić również należy, że samo pouczenie stron w orzeczeniu organu I instancji o możliwości jego zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o wszczęciu postępowania, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących jest prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00, publ. LEX nr 760 83). W odniesieniu do zarzutu skargi stwierdzić należy, że nie może budzi wątpliwości konieczność stosowania art.53 ust.5 ustawy z 2003 r. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co jednoznacznie wynika z odesłania zawartego w art.64 ust.1 ustawy. W przepisie tym wskazano, że przepis m.in. art.53 ust.3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi zakres zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepisów regulujących dokonywanie uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczają łącznie art.60 ust.1 i 1a oraz art.64 ust.1 ustawy, nie zaś wyłącznie art.60 ust.1 i 1a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a. /