II SA/Kr 1013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi K.L. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. wydał postanowienie znak: [....] , którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na pomieszczenia mieszkalne w lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [....] w N. W podstawie prawnej organ wskazał podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r. poz. 1623 ze zm.), art. 61a § 1 i art. 123 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 września 2011 r. wpłynęło pismo K.L. w sprawie lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [....] w N. informujące o tym, że M.L. adoptowała pomieszczenie strychowe rozbudowy na pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Następnie Rada Nadzorcza Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w N. wprowadziła zmiany w powierzchni 78,35 m2 na 155 m2 -w pozwoleniu budowlanym powierzchnia użytkowa wynosi 45,30 m2 natomiast w aneksie powierzchnię użytkową podniesiono o 79,44 m2. Różnica wynosi 34,14 m2. Z liczby izb z 5 na 9, z pozwolenia budowlanego wynika ilość izb 2, różnica 2 izb. K.l. pismem wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej adaptacji strychu dobudowy przez M.L. . W związku z powyższym wnioskiem, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. przeprowadzili postępowanie wyjaśniające. W dniu 14 października 2011 r. przeprowadzono kontrolę pomieszczeń w poziomie strychu rozbudowy lokalu nr [....] w budynku przy ul. [....] w N. Organ szczegółowo odpisał dokonanie ustalenia faktyczne. Wskazał też, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia 7 kwietnia 2006 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie dobudowy (składającej się z piętra oraz nieużytkowego poddasza) do lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [....] w obr. [....] przy ul. [....] w N. Decyzja ta jest prawomocna. Organ wskazał też, że ustalenia kontroli wskazują, że sporne poddasze nie jest użytkowane w celach mieszkalnych. Posiada funkcję nieużytkową - strychu, gdzie są przechowywane sprzęty gospodarstwa domowego i gdzie jest suszone pranie. W ocenie organu nie doszło zatem do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Co się zaś tyczy przywołanych przez K.L. zmian wprowadzonych przez Radę Nadzorczą Spółdzielni Mieszkaniowej [....] , to w ocenie organu okoliczność ta mogłaby posiadać znaczenie dowodowe w przypadku stwierdzenia podjęcia albo zaniechania w przedmiotowym obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego itd. Skoro jednak nie stwierdzono, by doszło do podjęcia takiej działalności w przedmiotowym lokalu nr 1, nie można przyjąć, iż o zmianie sposobu użytkowania świadczy tylko i wyłącznie wystosowanie przez spółdzielnię mieszkaniową pisma informującego o zmianie charakteru pomieszczeń wchodzących w skład lokalu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K.L. , zarzucając, że postępowanie wyjaśniające jakie przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. jest niewystarczające, tym samym nie daje podstaw do przyjęcia, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na pomieszczenie mieszkalne. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pośpiesznie, o czym świadczy fakt, że inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie wysłuchali w tej sprawie właścicielki mieszkania M.L. , postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało oparte m.in. o oświadczenie jakie do protokołu złożyła krewna K.S. , nie będąca właścicielem mieszkania. Ponadto K.L. zakwestionował stwierdzenie, że pomieszczenia w poziomie strychu rozbudowy nie wyglądały na użytkowane jako mieszkalne. Wskazał też, że aneks z dnia 25 kwietnia 2007 r., sporządzony przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] w N. wskazuje na rozbudowę poddasza obiektu. Skarżący zauważył również, że w postępowaniu [....] wielokrotnie składał oświadczenia pod odpowiedzialnością karną, natomiast w przedmiotowym postępowaniu nie przesłuchano ani razu M.L. będącej właścicielką mieszkania. Rozpoznając to zażalenie postanowieniem nr [....] , znak [....] , z dnia 29 czerwca 2012r., [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie MWINB w K. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Kr 1279/12 uchylił zaskarżone postanowienie MWINB. Ponownie rozpoznając zatem zażalenie K.L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [....] z dnia z dnia 29 maja 2013r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ jest związany oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażoną w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1279/12. MWINB dokonując ponownej analizy zebranego materiału dowodowego, zgodnie z tymi zaleceniami zawartymi w wyroku zbadał spełnienie drugiej przesłanki podmiotowej, co do podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61 a § 1 kpa, tzn. czy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot posiadający przymiot strony zgodnie z art. 28 kpa. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że K.L. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, który pozwalałby mu wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na pomieszczenia mieszkalne w lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [....] . Analiza treści ksiąg wieczystych udostępnionych w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wskazuje, że nieruchomość gruntowa, stanowiącą działkę nr [....] obr. [....] w N. , zabudowana przedmiotowym budynkiem jest przedmiotem własności Spółdzielni Mieszkaniowej [....] oraz 21 właścicieli samodzielnych lokali wyodrębnionych z przedmiotowego budynku (vide wydruk z księgi wieczystej NS l S/00117293/6, k-53-71 akt MWINB). Natomiast K.L. wraz z żoną Z.L. są właścicielami samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [....] w opisanym budynku (vide wydruk z księgi wieczystej [....] , k-76-78 akt MWINB). W opisanym stanie prawnym MWINB uznał, że organ I instancji błędnie ustalił, że K.l. jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., poz. 119.1116) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zatem Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w N. jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni czy też nie (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 20110 r., sygn. akt II OSK 1255/09, II OSK 1216/09). Zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia, nie wyklucza oczywiście możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania obok zarządcy nieruchomości. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. Zdaniem organu II instancji K.L. jako właściciel lokalu nr [....] nie posiada w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego. K.L. jako podstawę swego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na pomieszczenie mieszkalne, zaznaczył jedynie, że jest właścicielem lokalu numer [....] w przedmiotowym budynku. Fakt, iż jest współwłaścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności nie jest okolicznością, która może być podstawą uznania wnoszącego wniosek o wszczęcie postępowania za stronę tego postępowania. Właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności są bowiem także inne osoby. Nie jest to zatem okoliczność, która w sposób wyraźny i wystarczający jest w stanie wykazać interes prawny K.L Zdaniem organu odwoławczego nie można domniemywać interesu prawnego poprzez rozstrzyganie w tym zakresie na korzyść wnioskującego o wszczęcie postępowania. Byłoby to sprzeczne z założeniem art. 61a § 1 kpa który przewiduje zakaz wszczynania postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Niezależnie od powyższego MWINB w K. zauważył, że organ I instancji uzasadnił natomiast odmowę wszczęcia postępowania brakiem prowadzenia jakiejkolwiek działalności powodująca zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. W szczególności poddasze, że przedmiotowe poddasze posiada funkcję nieużytkową - strychu, gdzie są przechowywane sprzęty gospodarstwa domowego i gdzie jest suszone pranie. W ocenie MWINB w K. rozstrzyganie istoty sprawy w przedmiotowym przypadku tj. stwierdzenie, czy doszło czy nie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania - należy do sfery ustaleń merytorycznych sprawy, które nie mogą być przeprowadzone na etapie postępowania już wszczętego formalnego z art. 61a kpa. Zatem wypowiadanie merytoryczne jest niedopuszczalne w ramach postanowienia wydanego na podstawie art. 61a kpa, ale postanowienie organu I instancji, mimo niewłaściwego uzasadnienia, jest trafne, a zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył K.L. , zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28, art. 61a § 1 oraz art. 138 kpa. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podał, iż wielokrotnie podawał od 2007r., iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego [....] oraz współwłaścicielem gruntu na którym posadowiony jest budynek mieszkalny nr [....] . M.L. , niezgodnie z pozwoleniem budowlanym podniosła i adaptowała pomieszczenie strychowe na pomieszczenia mieszkalne, zwiększając wysokość swego lokalu kosztem ściany lokalu, będącego własnością. skarżącego Powyższe powoduje, iż w okresie zimowym po dokonaniu w/w prac budowlanych dokonanych przez M.L. , odnotowuję on znaczne straty ciepła w swoim lokalu. Ponadto, roboty budowlane związane z powyżej wskazaną adaptacją a w szczególności montaż okien połaciowych zbyt blisko ściany mieszkania skarżącego jest niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi. Powyższe w jednoznaczny sposób wskazuje, iż wykazał własny indywidualny interes prawny. Nadto okoliczności sprawy wskazują, iż M.L. korzysta z pomieszczeń strychowych jak z pomieszczeń mieszkalnych, co potwierdzają dowody zebrane w niniejszej sprawie. Nawet gdyby organ PINB nie uznał skarżącego za stronę postępowania winien był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza na pomieszczenia mieszkalne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z treści art. 61a § 1 kpa, odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 kpa, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania w drodze administracyjnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wniosek K.L. należał do kategorii spraw, w których wszczęciu postępowania administracyjnego nie sprzeciwiały się żadne przeszkody o charakterze przedmiotowym, gdyż sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy do zakresu właściwości organów nadzoru budowlanego. Nadto z analizy pisma skarżącego z dnia 21 września 2011r. wynika zgłoszenie odstępstw od projektu budowlanego w zakresie rozbudowy mieszkania nr [....] w parterze istniejącego budynku przy ul. [....] i dokonanej tam samowoli budowlanej. Żądanie wszczęcia postępowania zostało zatem skierowane do organu właściwego w sprawie i dotyczyło kwestii, które mogą zostać załatwione na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Wobec tego, w odniesieniu do żądania skarżącego, wyartykułowanego w piśmie z dnia 21 września 2011r., konieczne było poddanie analizie w/w przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, ze względów natury podmiotowej, tj. zbadania, czy K.L. posiada przymiot strony postępowania w sprawie, której wszczęcia żądał tj. wszczęcia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania poddasza, a także odstępstw od projektu budowlanego w zakresie rozbudowy mieszkania nr [....] w parterze istniejącego budynku przy ul. [....] i dokonanej tam samowoli budowlanej. W tym względzie skarżony organ odwoławczy, ograniczając się do wskazania, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego, nieprawidłowo uznał, iż K.L. nie posiada przymiotu strony postępowania, co naruszyło art. 28 i art. 61a § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Tymczasem interes prawny skarżącego wynika z faktu, iż jest on właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku, gdzie znajduje się przedmiotowe poddasze, a podniesienie i adaptowanie pomieszczenia strychowego na pomieszczenie mieszkalne, (zmiana grubości ścian, docieplenie lokalu, montaż okien połaciowych, ewentualne kwestie przeciwpożarowe), wpłynie na jego prawa i obowiązki jako właściciela lokalu mieszkalnego i współwłaściciela budynku, w którym lokal się znajduje. W takiej sytuacji należy wszcząć postępowanie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W ponownie prowadzonym postępowaniu, przy rozpoznaniu żądania K.L. organy winny uznać go za stronę. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.