II SA/Kr 1013/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64 a § 1 pkt 1 art. 119 § 1, art 120, art. 121 § 2 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, póz. 1954 ze zm. ), w związku z art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013, póz. 21) wobec niewykonania przez J.K. obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] , nałożył na zobowiązanego – J.K. grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz opłatę w wysokości 30 zł za wydanie postanowienia. Organ wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. łącznej kwoty 330 zł w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia oraz natychmiastowego wykonania obowiązku wynikającego z załączonego tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją znak [...] z dnia 4 grudnia 2013 r., Wójt Gminy G. zobowiązał J.K. do usunięcia odpadów składowanych na terenie działki nr [...] w U. oraz wskazał sposób wykonania nałożonego obowiązku. W związku z niezrealizowaniem nałożonego obowiązku (protokół wizji z dnia 23 stycznia 2014 r.), zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. upomniano i wezwano zobowiązanego do wykonania decyzji Wójta Gminy G. . Upomnienie okazało się bezskuteczne, zatem w dniu 11 marca 2014 r. Wójt Gminy G. wystawił tytuł wykonawczy. Przy ustaleniu wysokości grzywny organ wziął pod uwagę art. 119, art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że nałożył grzywnę w wysokości 300 zł ze względu na charakter nałożonego obowiązku oraz postawę zobowiązanego wyrażającą się w działaniu uniemożliwiającym przeprowadzenie rzetelnych wizji. W związku z faktem, iż zobowiązany nie zrealizował obowiązku w sposób dobrowolny, potrzeba zastosowania środka egzekucyjnego stała się w pełni uzasadniona, przy czym wymierzona grzywna jest w minimalnej wysokości. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J.K. , argumentując, że na terenie nieruchomości nie są składowane odpady niebezpieczne ani śmieci, znajdują się jedynie pióra hodowanego przez niego drobiu, które są gubione przez ptaki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, art. 3 § 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1 i art. 122 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie Wójta Gminy G. w części dotyczącej terminu uiszczenia kary grzywny i orzekł o obowiązku uiszczenia kary grzywny w terminie do dnia 2 czerwca 2014 r.; w punkcie 2 uchylił zaskarżone postanowienie Wójta Gminy G. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 3 kwietnia 2014 r. wystawionego przez Wójta Gminy G. i orzekł o terminie wykonania obowiązku wynikającego z tego tytułu wykonawczego do dnia 13 czerwca 2014 r.; w punkcie 3 w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w związku z tym, że zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, organ mógł zastosować dwa środki egzekucyjne przewidziane w Dziale III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. Jak wskazuje się w doktrynie przy możliwości wyboru środka egzekucyjnego celowym jest zastosowanie grzywny przy potraktowaniu wykonania zastępczego jako ostateczności. Organ podkreślił, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, w tym przypadku do wykonania decyzji administracyjnej. Przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia zostały spełnione. Egzekucja dotyczy wykonania ostatecznej decyzji z 4 grudnia 2013 r. znak: [...] na podstawie której wydano tytuł wykonawczy uprawniający do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół z wizji lokalnej z dnia 23 stycznia 2014 r. z którego wynika, iż zobowiązany bez usprawiedliwienia nie stawił się na wizji, mimo prawidłowego wezwania. Z działki sąsiedniej ustalono, że przedmiotowe odpady nie zostały usunięte. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej, terminu uiszczenia grzywny. Skoro bowiem data już minęła konieczne stało się merytoryczne orzeczenie organu II instancji w tej kwestii. Co się zaś terminu wykonania obowiązku to podany przez organ termin jest jasny ani pewny. Dlatego też Kolegium zdecydowało o podaniu terminu wykonania obowiązku, co zresztą wynika z art. 122 par 2 pkt 2 w/w . Wreszcie organ II instancji pouczył o treści art. 126 w/w ustawy. J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ponownie wskazując, że na działce nie są składowane ani śmieci, ani materiały niebezpieczne. Przyznał, że znajdują się na niej odpady zwierzęce w postaci piór drobiu, którego posiada około 100 sztuk oraz gałęzie z wierzby sąsiada. Ponadto "nadmienił", że na skutek podwyższenia działki przez sąsiada jego nieruchomość jest zalewana wodami opadowymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§ 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli ze strony Sądu było tylko postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia, nie zaś zasadność nałożenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "ustawą") określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 ustawy przewiduje, że jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Mając na uwadze powyższe wymogi, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Rozstrzygnięcie zawiera wszelkie wymagane elementy, zaś jego uzasadnienie dostateczne ustalenia z powołaniem stosownych dowodów oraz przepisów prawa. W szczególności wskazano trafnie na okoliczności świadczące o skutecznym wszczęciu kontrolowanego postępowania egzekucyjnego. Wiążą się one z istnieniem tytułu egzekucyjnego w postaci ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia 4 grudnia 2013 r., doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które odpowiada wymogom z art. 15 ustawy, sporządzeniem przez wierzyciela będącego także organem egzekucyjnym tytułu wykonawczego opatrzonego wnioskiem o jego skierowaniu do egzekucji po dacie określonej w upomnieniu jako termin do dobrowolnego wykonania obowiązku, a także doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1, § 4 i § 5 pkt 1 ustawy). Również procedura poprzedzająca nałożenie grzywny celem przymuszenia była w ocenie Sądu prawidłowa. Przepis art. 122 § 1 ustawy stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis art. 32 ustawy przesądza natomiast, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Wskazane przepisy należy tłumaczyć w ten sposób, że organ egzekucyjny, przystępując do egzekucji świadczenia niepieniężnego i doręczając zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jest obowiązany doręczyć jednocześnie tytuł wykonawczy, ale jedynie wtedy, kiedy tytuł ten wcześniej zobowiązanemu nie został doręczony. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że wymogi te zostały spełnione (k.16,17 oraz dowód doręczenia z dnia 4.04.2014 r.) Stosownie do treści art.122 §2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Warunki te zostały spełnione. Bezzasadne są zarzuty skarżącego, że na jego działce nie są składowane żadne śmieci ani materiały niebezpieczne. W doręczonym skarżącemu tytule wykonawczym zawarte było pouczenie, że zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; błąd co do osoby zobowiązanego; niewykonałność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 5) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 6) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15§1; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 9) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny środkiem prawnym służącym zobowiązanemu do zwalczania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Świadczy o tym przepis art. art. 122 § 3 ustawy, który stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, że ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 ustawy i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 106 § 1 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów(a nie z opinii biegłego), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie tylko, że nie może być interpretowany rozszerzające, ale również nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, a nie załatwianie spraw administracyjnych. Dlatego też Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącego na rozprawie. Wreszcie, nie jest zasadny zarzut, że w zaskarżonym postanowieniu niewłaściwie określony został termin. Przypomnieć należy, że organ l instancji wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do natychmiastowego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Organ II instancji orzekając reformatoryjnie orzekł o obowiązku uiszczenia grzywny w terminie do dnia 2 czerwca 2014 r. oraz określił termin wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego - do dnia 13 czerwca 2014 r. Wyjaśnienia Kolegium w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia są prawidłowe. Dlatego też, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić skargę.